На сайте Российского Совета по международным делам (РСМД) опубликована статья «Ассоциация Lite: армянская версия «интеграции интеграций» российского эксперта Андрея Девяткова.
Автор, к.и.н., старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН, доцент кафедры региональных проблем мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт РСМД, касаясь планируемого подписания нового Соглашения Армения-ЕС о всеобъемлющем и расширенном партнерстве, приходит к заключению, что «можно отметить высокую степень согласованности в политике Армении по участию в разных интеграционных форматах и отсутствие в этой связи оснований для серьезных опасений по поводу ущемления российских интересов».
Статью представляем без сокращений из сайта РСМД:
Андрей Девятков,
К.и.н., старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН, доцент кафедры региональных проблем мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт РСМД
24 ноября 2017 г. в Брюсселе состоится саммит Восточного партнерства, на котором Армения и Евросоюз планируют подписать уже парафированное в марте Соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве. Данный документ представляет собой облегченную версию соглашения об ассоциации, которое стороны разработали, но не подписали в связи с принятым в сентябре 2013 г. решением Еревана участвовать в процессах евразийской интеграции.
По форме и содержанию новое соглашение роднит с соглашениями об ассоциации (которые Брюссель заключил с Грузией, Молдовой и Украиной) тот факт, что это не просто набор общих декларативных позиций по различным темам, а документ, закрепляющий конкретные обязательства Еревана по сближению своего законодательства с нормами и стандартами ЕС. Так, Армения обязуется в определенные сроки, как правило, от 3 до 8 лет, обеспечить существенное сближение своего законодательства с европейским в таких секторах, как транспорт, энергетика, рынок телекоммуникаций, защита прав потребителей, социальная защита работников. В приложениях к соглашению перечисляются конкретные, принятые органами ЕС в этих сферах директивы и регламенты, которые полностью или частично должны быть инкорпорированы в национальное законодательство Армении.
В этой связи сторонников европейской интеграции Армении интересует вопрос о том, достаточно ли амбициозно новое соглашение с точки зрения сближения Армении и ЕС, обеспечения модернизации и европеизации страны. В свою очередь, для апологетов евразийского интеграционного пути для Армении ключевым аспектом нового документа является то, насколько он согласуется с обязательствами Еревана в рамках ЕАЭС, а также двусторонних российско-армянских отношений.
Разумная европеизация
Новое соглашение представляет собой хорошую основу для выстраивания более тесного взаимодействия Еревана с Евросоюзом по целому ряду приоритетных направлений. Речь идет в первую очередь о том, что ЕС будет оказывать техническую и финансовую помощь Армении в модернизации системы государственного управления, сектора электроэнергетики и транспорта, образовательной сферы.
Во-первых, крайне важны институциональные реформы, которые при постоянном бюджетном дефиците армянскому правительству сложно реализовывать самостоятельно. В частности, технологии электронного правительства будут внедряться именно при содействии Евросоюза. Брюссель также поддерживает модернизацию системы пограничного и таможенного контроля в Армении. Причем изменения в сфере управления границами и позитивный опыт в реализации уже заключенных соглашений о реадмиссии и упрощении визового режима могут, как сказано в тексте нового соглашения, создать предпосылки для запуска диалога между ЕС и Арменией по либерализации визового режима.
Во-вторых, Ереван и Брюссель уже завершили переговоры по подключению Армении к общеевропейскому авиационному пространству. Рынок авиаперевозок в Армении крайне слабо развит, поэтому привлечение иностранных авиаперевозчиков, прежде всего дискаунтеров, позитивно скажется как на интересах потребителей, так и на объемах турпотока в страну.
В-третьих, соглашение с ЕС может в средне- и долгосрочной перспективе содействовать обеспечению энергетической безопасности Армении в секторе электроэнергетики. Ключевой проблемой в этой связи для Армении является то, что с 2026 г. по техническим параметрам должен быть выведен из эксплуатации действующий энергоблок Армянской АЭС, которая на данный момент обеспечивает около 40% потребностей страны в электроэнергии и которая до сих пор являлась ключевым ресурсом обеспечения ее энергетической безопасности в свете непростых отношений с Азербайджаном и Турцией. Поэтому Армении необходимо либо искать финансовые ресурсы для постройки новой АЭС, либо обеспечивать ввод новых энергомощностей, прежде всего гидроэнергетических, и создавать условия для импорта электроэнергии из соседней Грузии.
Еще в Плане действий Армения — ЕС 2006 г. с подачи Брюсселя было закреплено положение о необходимости скорейшего отключения Армянской АЭС, которую Еврокомиссия считает опасной из-за сейсмических условий. Повторяется это положение и в Соглашении о всеобъемлющем и расширенном партнерстве. В свете того, что на постройку новой АЭС потребовались бы инвестиции в объеме не менее 5 млрд долл., для Армении приоритетно развитие иных источников электроэнергии. В этом плане сближение с Евросоюзом может быть полезным в нескольких аспектах. Так, Армения берет на себя обязательства по имплементации норм так называемого Третьего энергопакета, что может содействовать тому, что рынок электроэнергии в Армении станет более конкурентным и привлекательным для инвесторов. В стране есть большой потенциал для развития гидроэнергетики, и там в этом направлении уже проявляют активность американские компании. Кроме этого, Евросоюз готов в ближайшей перспективе оказать как минимум техническое содействие возможному строительству электроэнергетического интерконнектора, который должен связать энергосистемы Армении и Грузии. Такое подключение позволило бы преодолеть изолированность энергосистемы Армении и обеспечить по необходимости импорт электроэнергии.
В-четвертых, Евросоюз увеличивает грантовую поддержку Армении в целях реализации проектов в области регионального развития, а также научных проектов в рамках программы «Горизонт-2020».
Как мы видим, новое соглашение не предусматривает создания зоны свободной торговли между ЕС и Арменией. Казалось бы, это должно свидетельствовать об упущенной выгоде в плане увеличения поставок армянской продукции на рынки ЕС и заимствования европейских практик функционирования рыночных институтов. Однако, как представляется, возможные выгоды Армении в этой сфере пока носят призрачный характер. Так, в отличие, например, от той же Молдовы, армянский экспорт на рынки ЕС, согласно европейской статистике, за последние десять лет не изменился, несмотря на действия системы торговых преференций GSP+ (340 млн евро в 2006 г. и 335 млн евро в 2016 г.).
Кроме того, Армения экспортирует в страны ЕС товары невысокого передела, а именно сырьевые товары (в первую очередь медно-молибденовые руды, обработанные алмазы), а также текстильную продукцию, произведенную по толлинговым схемам. Вряд ли можно говорить о том, что другие традиционные для Армении экспортные продукты (фрукты и овощи, алкогольная продукция) смогли бы в обозримой перспективе серьезно укрепить свои позиции на европейских рынках. Рынок для этих товаров находится скорее в России и Иране. Более того, сложно говорить о том, что Армения смогла бы при существующем уровне коррупции в стране, теневой экономике, доминировании повестки безопасности и отсутствии перспектив членства в ЕС в полной мере заимствовать необходимые рыночные институты, которые бы содействовали конкурентоспособности национальных предприятий-экспортеров.
В этой связи понятно, почему президент Армении отдал предпочтение интеграции в ЕАЭС, нежели договору об ассоциации с ЕС. И речь здесь шла не о том, что Москва якобы оказала давление на Ереван в 2013 г., как это часто говорят европейские эксперты, а о том, что выгоды от сближения с Россией были гораздо более ощутимыми. Как это видно по совместному заявлению, принятому по итогам встречи С. Саргсяна и В. Путина в сентябре 2013 г., Москва сделала крайне выгодное предложение Еревану.
Во-первых, Армения получала определенные политические гарантии по Нагорно-Карабахскому вопросу. В частности, речь шла о том, что за счет «совершенствования взаимодействия» в области военно-технического сотрудничества Москва помогла Еревану восстановить стратегическое равновесие в противостоянии с Азербайджаном, которое пошатнулось из-за активной закупки вооружений со стороны Баку в 2010-е гг. Россия не только обеспечила закупку вооружений Ереваном по внутрироссийским ценам и по упрощенной процедуре (без лицензирования экспорта), но и выделила льготный кредит для этого в размере 200 млн долл. А в сентябре 2016 г. в Армении появился ракетный комплекс «Искандер», который серьезным образом может сдерживать возможное наступление с азербайджанской стороны.
Во-вторых, Еревану было предложено тесное партнерство в энергетической сфере. Уже в декабре 2013 г. правительства двух стран подписали соглашение о беспошлинных поставках природного газа, нефтепродуктов и необработанных природных алмазов из России в Армению, что было призвано максимально удешевить для Еревана эти виды стратегического сырья. Кроме того, Москва выразила готовность содействовать в среднесрочной перспективе обеспечению энергетической безопасности Армении за счет продления эксплуатации Армянской АЭС до 2026 г. В 2015 г. Армении на эти нужды был предоставлен кредит в размере 270 млн долл. В условиях энергетического дефицита, а также высокой стоимости других источников энергии продление эксплуатации Армянской АЭС обеспечивает энергетические потребности страны и дает армянскому правительству время для решительных действий по переустройству национальной энергосистемы.
И наконец, в-третьих, Ереван должен был извлечь серьезные выгоды от самих интеграционных процессов в рамках ЕАЭС. Речь идет не только об увеличении поставок армянской продукции на рынки стран – членов Союза, но и о выделении Еревану повышенной квоты при распределении таможенных платежей, а также серьезной финансовой и технической помощи на реализацию проектов по региональному развитию и модернизации таможенной инфраструктуры и системы сертификации. Однако по причине экономической рецессии в России финансово-экономические выгоды Еревана от участия в ЕАЭС оказываются пока гораздо более умеренными, чем предполагалось.
Можно сказать, что модель европеизации Армении, которая закреплена в Соглашении о всеобъемлющем и расширенном партнерстве, является сбалансированной. С одной стороны, она предоставляет стране возможности для модернизации по отдельным стратегическим направлениям, таким как либерализация рынка авиаперевозок и электроэнергии, а также реформа системы госуправления. С другой стороны, она учитывает социально-политические реалии в самой Армении, отсутствие ярко выраженных торговых интересов Еревана в отношениях с ЕС и его «особое партнерство» с Москвой.
В орбите евразийского проекта
Но стоит ли верить неоднократно встречающемуся в тексте Соглашения положению о «признании важности, которую Армения придает своему участию в международных организациях и форматах сотрудничества, а также проистекающим из этого участия обязательствам»? Насколько совместимы положения заключаемого с ЕС соглашения с обязательствами Еревана в отношениях с ЕАЭС и Россией?
Если говорить о ключевых аспектах интеграционного процесса в рамках ЕАЭС, а именно внешнеторговой политике, унификации в сфере технического, санитарного и фитосанитарного регулирования, то эти сферы практически не затрагиваются новым соглашением между ЕС и Арменией. Во внешнеторговой сфере стороны в основном лишь подтверждают значимость заключенных в рамках ВТО соглашений по либерализации торговли. В плане технического регулирования в Соглашении речь идет о том, что стороны «будут предпринимать усилия для постепенного сближения с европейскими аналогами действующих в Армении систем технического регулирования, стандартизации и подтверждения соответствия» (ст. 130), но никаких конкретных обязательств по этому поводу не дается. В сфере санитарного и фитосанитарного контроля оговариваются лишь самые общие положения. Вследствие этого, Евразийская экономическая комиссия всячески приветствовала новое соглашение, которое на самом деле только приближает ЕАЭС к заветной цели — налаживанию полноформатного взаимодействия с Евросоюзом.
Что касается российских энергетических интересов в Армении, то новый уровень взаимоотношений между Брюсселем и Ереваном вряд ли их серьезно затрагивает. Во-первых, Соглашение никак не регулирует рынок газа, и соответствующие директивы ЕС по газу из так называемого Третьего энергопакета в тексте никак не упоминаются (в отличие от соглашений об ассоциации ЕС с Грузией, Молдовой и Украиной). Поэтому позициям «Газпрома» в Армении ничто не угрожает. В том числе и потому, что российский газовый концерн является для Еревана, по сути, безальтернативным поставщиком, так как реальная диверсификация газового импорта в Армению — это в сложившихся в регионе условиях вряд ли реализуемая задача.
В электроэнергетике ситуация сложнее. Москва здесь не раз высказывала заинтересованность в том, чтобы и после 2026 г. в Армении продолжилось использование атомной энергии, соответственно, при непосредственном российском участии. Об этом в августе 2010 г. было подписано соответствующее российско-армянское межправительственное соглашение, а Россия выразила готовность профинансировать на 20% проект строительства нового энергоблока. Однако в условиях дороговизны проекта, негативного отношения к нему Еврокомиссии и финансовых трудностей в России и Армении реализация межправительственного соглашения 2010 г. вряд ли возможна в обозримой перспективе.
Кроме того, российская компания «Интер РАО» продала в 2015 г. свои активы в Армении, что укладывается в стратегию энергоконцерна по концентрации в непростых экономических условиях преимущественно на российском электроэнергетическом рынке. В свете этих обстоятельств трудно говорить о том, что Россия может реально претендовать на доминирование в армянской электроэнергетике и серьезно сдерживать либерализацию в этой сфере. Именно поэтому нормы Третьего энергопакета по регулированию рынков электроэнергии включены в Соглашение ЕС — Армения, хотя для их имплементации отводится предельный срок 8 лет, а по некоторым аспектам сроки вообще не установлены.
В результате можно отметить высокую степень согласованности в политике Армении по участию в разных интеграционных форматах и отсутствие в этой связи оснований для серьезных опасений по поводу ущемления российских интересов.