После пандемии системе власти сложно будет выдержать следующий удар: природного катаклизма, крупной технологической аварии или рукотворной чрезвычайной ситуации
«Россия в глобальной политике». Пандемия и меры по минимизации её последствий не могли не вызвать дискуссии о будущих формах социально-политической жизни. Скоропалительные прогнозы редко оказываются правильными: слишком много ещё неизвестных, развилок и оговорок. Впрочем, если дело касается локальных проблем, невозможно позволить себе роскошь отложить обсуждение перспектив на потом, до наступления ясности. Потому что тогда, возможно, уже будет поздно. Целый ряд рисков для российской политики усугубится. Большинство из них накапливались давно. Пандемия влияет на качество и временные рамки предполагаемого обострения ситуации до экстремальной, усугубляет вытекающие осложнения и наше их восприятие. И самое важное – эти риски или уже требуют, или в скором времени потребуют реакции со стороны принимающих решения.
Внешний контекст
Начнём с группы внешних рисков. Назовём их геополитическими. Пандемия ускорила наступление новых политических, экономических и социальных порядков в мире (множественное число в данном случае точнее, поскольку целостный мировой порядок ещё до пандемии вступил в период фрагментации, которая теперь ускорилась). Генри Киссинджер, не мудрствуя, называет новый этап «посткоронавирусным» (комментарий в The Wall Street Journal). Правила игры окончательно изменятся, но новые не до конца ясны. Неизвестно, как скоро и в какой форме состоится их признание, если это вообще произойдёт. Очевидно, что повсеместно растёт потребность в том, чтобы застраховаться от политических катаклизмов. Но восстановлением привычных укладов и моделей поведения проблему не решить.
Процесс будет болезненным. Вероятным представляется отказ от ряда прежних институтов и договорённостей (некоторые форматы отношений на территории бывшего СССР, взаимодействие в рамках ОБСЕ, соглашения ОПЕК+), изменение статуса конфликтов (обострение либо, наоборот, переход в замороженную фазу), в которые вовлечена Россия. Поспособствовать этому могут дальнейший кризис управляемости в государствах по периметру российских границ, существенное изменение характера интеграционных процессов в Европе, переход соперничества между мировыми лидерами – США и Китаем – на новый уровень.
Читайте также
Другой баланс сил изменит нашу роль в мире и отношение к ней. В первую очередь с точки зрения воздействия международного контекста на внутрироссийскую повестку. Вынужденное сосредоточение ряда стран на внутренних проблемах поставит под вопрос результативность предлагаемых Россией направлений совместной работы для решения глобальных задач в отношении ядерной безопасности, борьбы с терроризмом, ситуации на Ближнем Востоке.
Представления о процессах глобализации, которые доминировали последние три десятилетия, потерпели крах, но это не означает исчезновения взаимосвязанного и по-прежнему в значительной степени взаимозависимого мира. Кризис, начавшийся с тотальной фрагментации, может на следующем этапе стимулировать глобализацию на других принципах и в других формах.
Опадает либеральная мишура, по понятным причинам вызывавшая идиосинкразию в России, но то, что придёт ей на смену, может обмануть ожидания противников либерального устройства.
Наступающая реальность заставит отказаться от привычки игнорировать неприятные факты и сторониться неудобных партнёров. Ради достижения результата в условиях беспощадной борьбы на мировой арене необходимо научиться вести диалог с теми, кого ранее усердно не замечали или считали недостойными равного отношения – бывшими сателлитами, обособившимися «младшими братьями», разного рода негосударственными игроками. Обиды прошлого, регулярно прорывающиеся сквозь официально прагматическую внешнеполитическую линию, придётся забыть ради интересов будущего. Это неизбежно. Вопрос лишь в сроках, цене и целях.
К сожалению, российский политический класс пока стремится уйти от трезвой оценки перспектив. Упор делается на проблемы (реально существующие) в остальном мире, которые якобы создают для страны новые возможности. Во всяком случае, такое впечатление складывается после анализа публичной стороны политики. Но, рассчитав имеющиеся в распоряжении ресурсы, придётся признать, что время после пандемии сулит больше угроз, чем возможностей. Это стоит учитывать во внутренней политике не меньше, чем во внешней.
Диспропорции, объявленные гармонией
Среди внутренних рисков в первую очередь выделяются системные. За последние двадцать лет в России фактически заново были созданы и с большим трудом сбалансированы политические институции и механизмы принятия решений. Но они уже мало соответствуют современным требованиям в плане организации управления и репрезентации интересов, в основе которых – способность постоянно включать в социально-политический процесс новые группы. Сложившаяся в России система ориентирована не на адаптацию к общественным изменениям, а на закрепление и поддержание уже существующих иерархий.
Большинство формальных конструкций противоречит тому, как на самом деле выстраивается баланс влияний и каким образом функционирует система взаимных компенсаций между группами интересов. Этому феномену есть объяснение. Общественно-политическая модель Российской Федерации формировалась в тяжёлых условиях конца ХХ – начала XXI века, когда первоочередной задачей было выживание государства. Извилистые, хотя зачастую безальтернативные, способы её решения породили системные институциональные диспропорции, нуждающиеся в исправлении. Имелось в виду, что они будут корректироваться по мере стабилизации государственной системы. Однако в реальности произошло другое. Сложившиеся деформации решили не выправлять, а легитимировать: объявить оригинальными и незаменимыми (исторически оправданными) нормами и закрепить их в идеологических постулатах. В результате политическая система пришла к парадоксальному состоянию, когда необходимость её существования оправдывается самим фактом этого существования в том виде, как она есть.
В ближайшие годы процессы в политической верхушке, и так довольно самодостаточные, рискуют ещё больше замкнуться в самих себе. Восприимчивость властного аппарата снижена, он запаздывает с реакцией. Это чревато усугублением отрыва от реальности. Как минимум требуется установление нового, более справедливого и «инклюзивного» баланса, а в идеале – переоформление всей системы, что предусматривает радикальный пересмотр взаимных обязательств между основными номенклатурно-политическими группами. Но их интересы и запросы определяются, как напоминает профессор социологии Ланкастерского университета Боб Джессоп, в соответствии с общественными отношениями и в конкретных обстоятельствах, а как раз эти отношения и обстоятельства пока плохо оформлены и ещё хуже осознаны.
Проблемы политических циклов
Риски переходного периода. Согласование обновлённого текста Конституции создало у многих ощущение, что процесс трансфера власти прекращён надолго. Институт обеспечения преемственности власти не предложен и не легитимирован. Между тем политическая система станет по-настоящему устойчивой, когда этот институт продемонстрирует свою эффективность в результате неоднократного применения. Вопрос о том, останется ли действующий президент на своем посту и после 2024 г., не получил однозначного ответа – заявлена законодательная возможность, но не предопределено намерение ей воспользоваться. А это порождает слишком много условностей.
Сохраняющаяся неясность со сроками завершения ревизии законодательства способна негативно повлиять на властную вертикаль. Годы уйдут только на то, чтобы адаптировать корпус действующих норм к изменённому Основному закону. Потребуется также имплементация в правовые акты резонансных инициатив, провозглашённых, но по тем или иным причинам не включённых президентом и рабочей группой в обновлённый текст Конституции и отложенных на какое-то время. Это сохраняет необходимое пространство для манёвра власти, но вызывает в общественном мнении сомнения относительно продуманности её намерений. Неопределённость по поводу ряда решений стратегического характера чревата возникновением опасного вакуума в экстремальных ситуациях, когда правила игры должны быть максимально понятны, а действия игроков прогнозируемы.
Риски электоральные. В среднесрочной перспективе увеличивается вероятность получения нежелательных для власти результатов на выборах в Государственную думу (сентябрь 2021 г.), а в краткосрочной – также в ряде регионов в единый день голосования (13 сентября 2020 г.).
Кампания по выборам в федеральный парламент должна очертить повестку на будущее и создать один из институциональных механизмов обеспечения стабильности в процессе решения «проблемы-2024». Однако нынешнее состояние основных партий не позволяет им выполнить эту задачу. К примеру, партии власти, чтобы сохранить статус парламентского агрегатора воли путинского большинства, придётся в краткие сроки провести довольно рискованную процедуру тотального обновления. В разобранном состоянии и другие партийные машины. Очевидны организационные сложности, коммуникативные и даже персональные проблемы лидеров – так, главы двух самых старых российских партий (они же – две из трёх парламентских оппозиционных партий) не менялись почти три десятилетия.
Что касается ближайших выборов сентября 2020 г., с высшими должностными лицами в регионах, где пройдут избирательные кампании, существенных проблем нет. А вот на голосовании в законодательные собрания субъектов «Единая Россия» может недосчитаться голосов. Свою роль сыграют социально-экономические проблемы, приводящие селекторат[1] партии власти в состояние фрустрации. Не фатальная, но болезненная ситуация.
Оценивая новый политический ландшафт мира в связи с пандемией, некоторые западные эксперты прогнозируют кризис популистских движений и инициатив, другие (например, Иван Крастев, см. его статью в этом номере) осторожно замечают, что позиции политиков-популистов в результате нового пика антиглобализма могут быть ослаблены. Но при любом исходе кампаний этого года невозможно не предвидеть обострение партийной борьбы и появление в повестке ярко выраженных популистских программ. А также возникновения новых партийных проектов. Подведение итогов сентябрьского голосования неминуемо послужит сигналом к прямой атаке на ЕР со стороны всего оппозиционного фронта. Системные оппозиционеры могут даже оказаться в авангарде. В таких обстоятельствах обостряется нервозность, а значит, увеличивается вероятность и цена электоральных ошибок.
Доверие, кадры, идеи
Растёт опасность потери конфиденциальности, то есть снижения доверия общества к власти вследствие ошибочных действий или неудачных их интерпретаций. Современная модель русского государства начинается с доверия и на доверии держится, – категорично утверждал бывший помощник президента РФ Владислав Сурков, хорошо понимающий устройство этой модели. Между тем доверие к власти снижается не первый год и имеет выраженный характер в первую очередь в элитной среде и среднем классе. Причины тому – и объективные, и субъективные (смена поколений, усталость, меньшая доходчивость языка власти). Тем, кто слишком давно находится во главе политических институций, сложно меняться и всё труднее действовать в условиях фрагментации общественного мнения.
Продолжается диверсификация источников информации (социальные сети, мессенджеры). Старые инструменты управления повесткой всё менее эффективны. Расширяется влияние неконтролируемых властью каналов коммуникации. Растущие запросы ряда общественных групп на признание получают большее отражение в открытой и неудобной для руководства медиасреде.
В особую группу выделяются кадровые риски. Смена правительства сократила возможности для того, чтобы использовать перестановки для решения стратегических задач и для тактического «выпуска пара» в исполнительной ветви власти. Отставки и назначения подчёркнуто деполитизированы. Большинство пришедших министров и аппаратчиков имеют крайне ограниченный политический опыт. В условиях роста популистских инициатив, прогнозируемого на фоне последствий пандемии, ещё только предстоит выяснить, выдержат ли нынешние кадры напор.
В сентябре 2021 г. предстоит продемонстрировать существенное обновление и представительной ветви. К радикальным шагам в этой сфере власть недостаточно готова. Действующие сегменты номенклатуры не вполне приспособлены к быстро меняющимся задачам. Сомнения вызывает и то, что значительная часть кандидатов на кооптацию в разные эшелоны политического класса (депутаты, главы регионов, мэры, лидеры политизированных НКО) обладают навыками выживания в сложных условиях переходного периода 2021–2024 годов.
Снижение эффективности вертикали публичной власти, остро нуждающейся в переводе переходе к новым современным инструментам (цифровые технологии, большие данные) усугубляет управленческие риски. Прежде всего, это касается работы правительства и федеральной исполнительной власти с их раздутыми штатами, медленными и неэффективными механизмами принятия решений. Последствия пандемии способствуют переходу к требуемым инструментам, но для завершения этого процесса и формирования у аппарата новых навыков потребуется много времени.
Государственная пропагандистская машина в существующем виде явно не предназначена для производства сложных, альтернативных и подкрепляющих друг друга мировоззренческих смыслов. Пока лишь увеличивается вероятность массового тиражирования устаревших стереотипов. Запуск пропагандистской машины на новых основаниях (идеи, интеллектуальные лидеры, исполнители, технологии), который должен обеспечить электоральный цикл 2021–2024 гг., только начался. Социальные эффекты пандемии потребуют ускорить этот процесс.
Неспособность существующей оппозиции результативно влиять на власть и общественную повестку повышает риски обструкции. Несистемная оппозиция в принципе недоговороспособна, власть не может утилитарно рассматривать её как поставщика приемлемых кандидатов для пополнения политического истеблишмента даже в рамках думской площадки. Зависимость этой части оппозиции от определённых источников финансирования и набора узко ориентированных информационных каналов заведомо исключают её из полноценной политической борьбы, даже если последняя станет реально конкурентной.
Проще говоря, несистемная оппозиция в её нынешнем виде не заинтересована в кооперации ради постепенной трансформации общества и государства, поскольку нацелена на отрицание сложившейся модели как таковой. Системная же оппозиция вообще не исполняет какой-либо альтернативной роли, поскольку давно превратилась в удобного спарринг-партнёра, получающего свою долю административного ресурса. Эти дисфункции резко повышают опасность перераспределения политического влияния в пользу поверхностно деполитизированных групп влияния (экологи, урбанисты) и в конечном счёте – потери номинальными партиями и движениями традиционных для них функций репрезентаций. Что крайне рискованно в ситуации практически неизбежного после пандемии тяжёлого социально-экономического кризиса и падения уровня жизни.
Рост уязвимости
Наконец, нужно выделить проективные риски. Нарастают угрозы отсутствия у власти образа будущего и инструментов его создания. Введённые ранее в оборот темы прорыва и национальных проектов по понятным причинам уже не подходят. Возможно, в новых условиях куда более продуктивным стали бы не мегапроекты, а набор конкретных и «обозримых» трансформаций по различным направлениям развития.
Но привыкший к большим проектам механизм не всегда способен реализовать меньшие. Внешняя экспертиза для госаппарата не работает. Политические и отраслевые «фабрики мысли» превратились в фикции. Экспертная работа внутри самой бюрократической машины обречена ввиду отсутствия у чиновников мотивации. Невозможно представить, что верхушка политического класса, занятая на протяжении двадцати лет принятием оперативных решений, будет готова изменить отношение к целеполаганию и стратегическому планированию. Однако изменение образа жизни и привычек населения после пандемии будет – постепенно или ускоренно – входить в противоречие с естественным желанием властей законсервировать устаревшие институты и механизмы реализации государственной политики в ряде важнейших сфер социальной жизни (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, поддержка бизнеса), не говоря уже о политике как таковой. Власти не понимают, как работать с самыми активными представителями поколения Z, потому что не умеют оперировать важными для них категориями.
Все перечисленные риски либо уже обострились из-за пандемии, либо начнут усугубляться после неё. И некоторым институциям вызов будет брошен очень серьёзный. Не всегда адекватная и оперативная реакция власти на события марта-апреля 2020 г. и отношение общества к происходящему лишний раз подтверждают шаткость механизмов управления. В связи с этим у кого-то может сложиться впечатление, что российская властная конструкция обречена. Но такие оценки явно преждевременны. Накопившихся внутренних резервов (финансовых, социальных, политических) пока достаточно, чтобы предотвратить развитие событий по негативному сценарию.
Но есть фактор времени. У власти остался совсем небольшой срок – чуть менее года до начала активной фазы избирательной кампании в парламент, чтобы переломить негативные тенденции и сформировать благоприятную для себя повестку. Цена ошибок кратно возрастает, поскольку, как уже отмечалось, ресурсов достаточно, чтобы справиться с наиболее очевидными рисками, но их не хватит для перехода к позитивному сценарию. Последнее возможно при нескольких условиях: наличие у истеблишмента воли к изменениям; готовность идти на нестандартные решения; сброс балласта, в том числе и советских атавизмов; ликвидация отживших практик политического управления и отказ от прошлых договорённостей между группами интересов; придание институциям и политическим игрокам большей гибкости и вариативности, гармонизации федеративных отношений и баланса ответственности между центром и регионами. Список не исчерпывающий.
После пандемии система власти станет более уязвимой. Ей сложно будет выдержать следующий удар настоящего «чёрного лебедя» – природного катаклизма, крупной технологической аварии или рукотворной чрезвычайной ситуации. А если в ряд начнёт выстраиваться выводок «гадких утят» – внутренних рисков, которые станут провоцировать один за другим внутрисистемные кризисы, чего нельзя исключать, Россию может ожидать паралич власти, отмирание многих механизмов государственного управления и политических институтов. И это тоже будет настоящей катастрофой.
[1]. Селекторат – термин американского политолога Брюса Буэно Де Мескиты, означающий «минимально необходимую коалицию победителей», в данном случае – достаточное количество лояльных Владимиру Путину избирателей, гарантирующих формирование подконтрольного «Единой России» большинства.
Автор — Алексей Чеснаков, профессор департамента политики и управления факультета социальных наук Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», эксперт Центра политической конъюнктуры.