NATO-Rewiew, «Независимая и суверенная Украина имеет ключевое значение для евроатлантической безопасности». Агрессивные действия России против Украины серьезно подорвали евроатлантическую безопасность. Украина конструктивно работает над урегулированием ситуации. Но ключом к нормализации отношений между НАТО, Россией и Украиной остается признание Россией суверенитета, независимости и территориальной целостности Украины. Ослабление санкций в отсутствие значительных подвижек подорвало бы авторитетность Запада и повлекло бы за собой риск дальнейшей дестабилизации.
Прошло шесть лет с тех пор, как Россия незаконно аннексировала Крым – неотъемлемую часть территории Украины. Тем самым впервые со времен Второй мировой войны европейская страна попыталась силой изменить границы. За этим грубым нарушением международного права последовала дестабилизация Россией восточной части Украины, где Россия оказывала поддержку боевикам, воюющим с украинскими войсками, и куда Россия направила свои войска. В ответ на это НАТО решительно поддержала суверенитет и территориальную целостность Украины. Организация Североатлантического договора приступила к самому крупному усилению своей коллективной обороны с момента окончания «холодной войны». Она приостановила сотрудничество с Россией, оставаясь при этом открытой к диалогу. Вместе с тем страны Запада наложили санкции на Москву.
Верен ли по-прежнему этот подход ?
На Западе раздаются голоса, ратующие за новый прагматизм в отношении Москвы1. Некоторые призывают к этому, поскольку они заинтересованы в возвращении к нормальным деловым отношениям с Россией. У других вызывают понятную обеспокоенность факторы риска, сопряженные с усилением военной деятельности. Третьи могут полагать, что компромиссы необходимы, потому что Россия нужна для решения многочисленных проблем и кризисов, с которыми столкнулась глобальная безопасность.
Читайте также
Но могут ли эти цели перевесить необходимость оказания поддержки суверенитету и территориальной целостности Украины?
Страны НАТО четко обозначили, что они по-прежнему считают, что партнерство с Россией, основанное на уважении международного права и обязательств, представляло бы стратегическую ценность. Но они не могут поступаться принципами, на которых зиждется Североатлантический союз и безопасность в Европе и Северной Америке, и не будут ими поступаться. Россия добровольно поддержала порядок безопасности, основанный на правилах, сослуживший хорошую службу в качестве фундамента безопасности в Европе. Этот порядок, вобравший в себя, помимо прочего, такие документы, как Заключительный Хельсинкский акт, Парижскую хартию и Основополагающий акт Россия–НАТО, призван идти во благо всех стран Европы, исходя из принципа суверенного равенства и неделимости безопасности. Он не является ни враждебным по отношению к России, ни устаревшим.
Очевидное стремление России к отстаиванию своих интересов в области безопасности посредством разграничения сфер влияния между крупными державами абсолютно неприемлемо. Это вызвало бы огромный риск для европейской безопасности. Суверенитет и целостность Украины занимают центральное место в европейском порядке, основанном на правилах, а ее интересы безопасности должны полностью приниматься в расчет.
Борьба Украины за независимость
Проблемы безопасности в связи с напористостью России четко проявились в борьбе Украины за независимость. В течение многих веков украинцами управляли внешние державы. Подавляющее большинство граждан Украины поддержало независимость на референдуме, состоявшемся в декабре 1991 года (92,3 процента проголосовало «за» при явке в 84 процента). Вскоре после этого независимость была признана на международном уровне, в том числе и Россией.
Украина, унаследовавшая третий по величине ядерный арсенал в мире, присоединилась в 1994 году к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве страны, не обладающей ядерным оружием. Чтобы поддержать этот шаг, Россия, наряду с США и Соединенным Королевством, к которым позднее присоединились Китай и Франция, предоставила Украине гарантии безопасности в рамках Будапештского меморандума. Это предусматривало, в частности, уважение независимости, суверенитета и существующих границ Украины.
В 1995 году Россия и Украина договорились о том, как разделить между собой Советский черноморский флот. За этим последовало соглашение о дальнейшем присутствии российского Военно-морского флота в Крыму Украины. В 1997 году Россия и Украина подписали договор о дружбе, получивший тогда название «Большого договора». Подписание в том же году Основополагающего акта Россия–НАТО и Хартии НАТО–Украина об особом партнерстве дополняет исторический контекст. Казалось, что суверенитет и независимость Украины были успешно закреплены в международных рамках, основанных на соблюдении международного права.
В течение определенного времени Украина стремилась получить дополнительные гарантии, проводя «многовекторную политику». После 2002 года Украина поставила перед собой цель стать членом НАТО, затем, когда в 2010 году президентом страны стал Виктор Янукович, был введен «внеблоковый статус». В апреле 2010 года он подписал вместе с Президентом России Дмитрием Медведевым Харьковский договор, в силу которого присутствие российского ВМФ в Крыму было продлено до 2042 года в обмен на поставку российского газа по более дешевым ценам. Поскольку в те годы процветала коррупция, у Москвы появились дополнительные возможности влиять на украинское государство. Тем временем, чтобы угодить крупным прозападно настроенным сегментам украинского общества, Янукович продолжал официально проводить курс на более глубокую интеграцию с Европейским союзом.
«Многовекторная политика» начала рассыпаться, как карточный домик, когда в 2013 году Россия заставила Украину отказаться от Соглашения об ассоциации с Европейским союзом, создав, в частности, торговые барьеры против Украины, а затем предложив Украине в качестве пряника кредит. Когда Янукович согласился, на Майдане в Киеве начались массовые протесты, ознаменовавшие начало конца его пребывания на посту президента. Побудив его к применению силы против мирных демонстрантов, Москва лишь приблизила его свержение. 2
Затем Россия попыталась перехватить инициативу посредством военного вторжения в Крым. Президент России Владимир Путин воспользовался этой возможностью, чтобы взять под контроль стратегически важный полуостров и повысить свою популярность в стране. Как рассказал Путин год спустя в документальном фильме, 3 решение было принято в его ближайшем окружении сразу после бегства Януковича в Россию. Политические реалии на полуострове не сыграли никакой роли. Ни одна из политических сил в Крыму, наделенном автономным статусом в составе Украины, не выступала за независимость или воссоединение с Россией. Не существовало никаких угроз для русскоговорящего населения.
Жертвами российских действий стали территориальная целостность Украины и евроатлантический порядок, основанный на правилах. Политика Украины, направленная на разрешение дилеммы безопасности страны посредством удовлетворения российских интересов с сохранением европейской карты, потерпела крах. Серьезность угрозы, которую представляла для Украины Россия, стала еще более очевидной из-за агрессивных действий России на востоке Украины. Эти действия показали, что Москва метила намного дальше возможных притязаний на территорию. На карту в войне на Донбассе, уже унесшей жизнь более 13000 тысяч человек, было поставлено не что иное, как суверенитет и независимость Украины.
Сначала Кремль, может быть, увидел возможность развалить украинское государство с помощью идеи «Новороссии» («Новой России») применительно к южному и восточному регионам Украины. Когда этого не получилось, Россия стала продлевать конфликт на Донбассе с целью дестабилизировать Украину, подорвать киевские власти и перспективы европейской и евроатлантической интеграции Украины. Есть ирония в том, что за этот период, вероятно, именно из-за агрессивных действий России поддержка членства в ЕС и НАТО украинским населением достигла беспрецедентного уровня.4
Адресные санкции
В ответ на агрессивные действия России против Украины страны Запада наложили на Москву санкции. Несмотря на то, что санкции неоднократно продлевались, некоторые продолжают их критиковать. Однако утверждения об их незаконности или бездейственности беспочвенны.
Санкции – законная ответная мера в связи нарушениями международного права Россией, позволяющая избежать дальнейшей военной эскалации. Санкции были тщательно разработаны таким образом, чтобы оказать воздействие на представителей российской элиты, на ком лежит ответственность за действия, подрывающие территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины или угрожающие им. Они также оказали давление на долгосрочное развитие российской нефтегазовой отрасли и банковского сектора, в частности, их целью было вынудить российское руководство изменить курс. Они не оказывают прямого воздействия на население России. Очевидно, что речь идет о взвешенном реагировании. В отличие от них, можно утверждать, что ответные санкции, наложенные Россией, в частности, полный запрет на импорт продуктов питания из Европейского союза, в большей мере сказались на простых гражданах с обеих сторон.
Есть свидетельства тому, что санкции возымели воздействие. За редким исключением государства выполняют Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 68/262, которая была принята в марте 2014 года и в которой все государства, международные организации и специализированные учреждения были призваны не признавать никаких изменений в статусе Крыма. Экономические санкции – необходимое средство для того, чтобы призвать Россию к ответу в выполнении обязательств по Минским соглашениям, от которых она старается уклониться.
Ослабление санкций в отсутствие значительных подвижек со стороны России серьезно подорвало бы авторитет Запада. Вместо того, чтобы способствовать урегулированию конфликта, это лишь создало бы риск дальнейшей дестабилизации Украины.
Непримиримость России
На Россию как участницу Минских соглашений возложена значительная ответственность по их выполнению. Без поддержки со стороны России так называемые «народные республики» в Донецке и Луганске быстро развалились бы. Они являются главным препятствием на пути урегулирования. То, что у их «представителей» нет ни малейшего намерения снова интегрироваться в Украину – общеизвестный факт.5
Москва последовательно прилагает усилия к тому, чтобы замаскировать свою непосредственную причастность к конфликту, заставляя Украину строить напрямую официальные отношения с российскими марионетками и вновь интегрировать регионы, ставшие предметом спора, в состав Украины, наделив их особым статусом. В минских соглашениях упоминается «особый статус», однако разрешение спора, при котором подрывались бы суверенитет и независимость Украины, явно шло бы вразрез с самой целью соглашений.6 Кремль же настойчиво отказывается даже обсуждать какую бы то ни было перспективу восстановления украинского контроля над ее частью границы.
Десятый пункт Пакета мер («Минск – 2»), предусматривающий вывод иностранных вооруженных формирований, военной техники и наемников с территории Украины, тоже не обсуждается, и Россия продолжает отрицать свое присутствие на Донбассе, равно как и постоянные поставки оружия и техники боевикам. Прекращение огня по-прежнему нарушается, в частности с применением запрещенного тяжелого оружия. Боевики, которых поддерживает Россия, по-прежнему в большой мере ограничивают работу Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ
Более того, Россия нажимает на Украину, чтобы шла работа на политическом треке Минских соглашений, поощряя при этом де факто интеграцию непризнанных «народных республик» в состав Российской Федерации, в частности посредством введения в обращение российского рубля и массовой выдачи российских паспортов местному населению.
Стратегическое терпение и поддержка
Страны НАТО последовательно призывали к полномерному выполнению Минских соглашений всеми сторонами. Конечно, Украине нужно проделать определенную работу в соответствии с Минскими соглашениями, однако Киев прилагает трудные усилия по их выполнению. Согласно обязательству Президента Порошенко, было принято законодательство об «особом статусе» и амнистии. Все готово для исполнения законодательства, когда условия безопасности позволят это. Началось обсуждение вопроса о местных выборах на Донбассе.
Президент Зеленский тоже обозначил мир на востоке в качестве первоочередной задачи и взял на себя эту ответственность. В своей инаугурационной речи в мае 2019 года он сказал: «Не мы начали эту войну. Но нам эту войну заканчивать». С тех пор он прилагал усилия к тому, чтобы сосредоточиться на человеческом факторе и снова привлечь на свою сторону сердца и умы людей, находящихся в зоне конфликта. Он пошел на разъединение войск в трех пилотных зонах. В октябре 2019 года, несмотря на большое сопротивление со стороны общественности в Украине, он согласился с так называемой «формулой Штайнмайера», предложенной Президентом Германии Франком-Вальтером Штайнмайером, занимавшим в 2016 году пост министра иностранных дел, и предусматривающей введение «особого статуса» в некоторых областях Донбасса после проведения там местных выборов в соответствии с украинским законодательством и при международном мониторинге.
Очевидно, борьба за независимость остается задачей Украины как страны. Украинцам решать, как восстановить территориальную целостность без ущерба суверенитету и независимости. Украинцам нужно решать, каким будет их будущее, и они должны быть способны это делать. Они четко обозначили свое желание жить в процветающей и миролюбивой стране, твердо укоренившейся среди европейских демократических стран, приверженных общим ценностям. В будущем большинство видит страну в Европейском союзе и в НАТО.
У борьбы за независимость Украины есть внутренний аспект, не менее важный, чем внешний. Из-за десятилетий отсутствия структурных реформ, коррупции, корыстных интересов и слабого правового государства перспективы развития Украины и ее устойчивость к гибридным нападениям ослабли. Еще одна причина тому – отсутствие стратегического курса у руководства в течение слишком многих лет.
Некоторые могут по-прежнему считать, что Украина может служить «мостиком» между Россией и Западом. Но после событий в Украине и в других точках ключом к нормализации отношений между НАТО, Россией и Украиной остается недвусмысленное признание Россией суверенитета, независимости и территориальной целостности Украины. Ключ к урегулированию конфликта на востоке Украины – в руках Москвы.
Помимо этого, тот факт, что Россия стала агрессивно вести себя в других точках мира тоже и приступила к ряду гибридных нападений на страны Запада, оставляет мало поля для какой-либо нормализации отношений между НАТО и Россией. Чтобы это произошло, необходимо четкое, конструктивное изменение в действиях России, свидетельствующее о соблюдении международного права, международных обязательств и обязанностей России. Очевидно, что это должно начаться с изменения поведения России по отношению к Украине. Потребуется стратегическое терпение, прежде чем Москва будет готова поддержать устойчивое решение.
Украина по-прежнему нуждается в поддержке Запада.
Автор: Флориан Энке, сотрудник Отдела политическим вопросам и политике безопасности НАТО, который работает над вопросами отношений с Украиной
