Atlantic Council. 22 февраля администрация Байдена предприняла свои первые действия в ответ на длинный список агрессивных и репрессивных действий президента России Владимира Путина: введение санкций в отношении газопровода «Северный поток — 2».
Критики отметили, что это было простым повторным применением санкций, ранее введенных администрацией Трампа. На самом деле, как сообщается, администрация Байдена обдумывает более сильные варианты отпора Кремлю, и эти первоначальные меры, вероятно, были лишь первым ходом перед введением санкций в ближайшие недели, которые будут в большей степени реагировать на последние агрессии России, в частности, взлом SolarWinds и отравление и последующий арест российского диссидента Алексея Навального.
Такая постановка вопроса имеет смысл. Санкции к «Северному потоку — 2» и публичные сигналы о предстоящих действиях дают администрации Байдена по крайней мере немного больше времени, чтобы более полно оценить, какие шаги предпринять дальше. Команда Байдена, вероятно, хочет продумать свою политику в отношении России, которая порочит поведение Кремля, и в какие моменты она хочет оспаривать, и каковы ее лучшие инструменты; Советник по национальной безопасности Джейк Салливан, например, сразу заметил, что ответ США на Россию не будет состоять исключительно из санкций. Администрация также захочет восстановить трансатлантическую координацию политики в отношении России, включая экономическое управление государством, которая преобладала после нападения Путина на Украину в 2014 году.
И все же у команды Байдена не будет столько времени, сколько ей нужно, для полного пересмотра политики. Никакую администрацию жизнь не ждет — и Путин тоже. Основываясь на нашем опыте оказания помощи в разработке реакции США на вторжение Путина в Украину в 2014 году, мы предлагаем ниже идеи того, как правительство США может использовать санкции и другие инструменты экономического управления государством в рамках более широкой политики в отношении России.
Подготовьте более жесткие санкции в ответ на репрессии Кремля против Навального
Это неотложная задача. Кремль усиливает свои атаки на Навального, вынося ему приговоры по смехотворным обвинениям (например, отсутствие условно-досрочного освобождения из-за его выздоровления после предполагаемого отравления Кремля химическим оружием «Новичок») и подавление общенациональных протестов. И реакция США отстает от реакции Европейского Союза, который в октябре прошлого года наложил санкции на высокопоставленных российских чиновников за попытку убийства Навального и 22 февраля согласился наложить санкции на еще четырех высокопоставленных российских чиновников за последний приговор Навальному. Администрация Трампа не предприняла никаких действий по этим вопросам, и дальнейшее бездействие США будет указывать на безразличие, что далеко от сообщения, которое администрация Байдена намеревается отправить.
Соединенным Штатам следует по крайней мере догнать Европейский Союз и наложить санкции на высокопоставленных российских чиновников, ответственных за недавние репрессии, связанные с Навальным, таких как судьи, участвующие в его деле, и кремлевские аппаратчики, участвовавшие в принятии решений по Навальному и подавлению мирных протестов. . Это можно было бы сделать с помощью Закона Магнитского, санкционного органа США, который раздражал Путина с момента его принятия в 2012 году.
Но Соединенным Штатам не следует останавливаться на достигнутом. В ответ на вторжение Путина в Украину США и ЕС напали на высокопоставленных членов круга деловых друзей российского президента и партнеров по коррупции, включая видных финансистов Путина. Идея этого большого шага заключалась в том, чтобы нацеливаться на игроков путинской системы в дополнение к нацеливанию на лиц в формальном правительстве. Тот же принцип должен применяться к реакции США (а также ЕС и Великобритании) на мстительные атаки Путина на Навального. Один из соратников Навального опубликовал список из восьми потенциальных целей, среди которых два олигарха и два крупных банкира, связанных с Путиным, и два «принца», или детей путинской элиты. Это хорошая отправная точка для расширенного набора индивидуальных санкций.
Администрация Байдена может иметь собственные представления о том, на кого нацеливаться, и должна проявлять должную осмотрительность. (Рассмотрим поучительную историю о введении администрацией Трампа санкций в отношении олигарха Олега Дерипаски и его компаний, которое, хотя и было заслуженным, имело непредвиденные последствия, вынудившие администрацию частично отказаться от него.) Правительство США должно согласовать любой более крупный список целей с Соединенным Королевством, Европейским Союзом, Канадой и любыми другими странами, заинтересованными в присоединении к усилиям по санкциям. Но он также должен быть готов действовать без ЕС, чьи критерии санкций не включают коррупцию. Этот критерий включен в закон Магнитского, и почти наверняка будет необходимо ориентироваться на фигуры типа тех, которые выдвинуты командой Навального.
Соединенным Штатам также следует подумать о том, чтобы ответить на репрессии против Навального ограничениями на выпуск российских суверенных долгов. Администрация Трампа предприняла ограниченные действия против российской суверенной эмиссии, используя Закон 1991 года о контроле за химическим и биологическим оружием, а также о войне и ликвидации (Закон о химическом и биологическом оружии) в ответ на попытку убийства (также с применением химического оружия Новичок) на территории Великобритании бывшего офицера российской разведки Сергея Скрипаля и его дочери в 2018 году. Но администрация Трампа определила эту санкцию таким образом, что существенно ограничила ее влияние. Администрация Байдена должна укрепить свои позиции, полностью ограничив участие или торговлю лицами из США в любом новом выпуске российских суверенных долговых обязательств. Соединенным Штатам следует попытаться привлечь Соединенное Королевство к этим усилиям, поскольку в Лондоне проводится много нерублевых размещений суверенного долга России. Однако даже без аналогичных действий со стороны Великобритании запрета участникам рынка США проводить такие предложения может быть достаточно. При таких обстоятельствах европейские банки (Великобритании или ЕС), скорее всего, будут иметь очень слабый аппетит к участию, если покупатели из США не будут покупать такие инструменты на вторичных рынках.
«Северный поток-2»: использовать санкции, чтобы убить его, или найти способ снизить его стратегические риски?
Принятие решения о дальнейших действиях по «Северному потоку-2», чреватому российско-германскому газопроводу, является первой серьезной задачей для администрации Байдена. Этот проект вызывает разногласия в Европе, даже в Германии, и является потенциальной горячей точкой в американо-германских отношениях в тот момент, когда эти отношения все еще находятся в щекотливом месте. У критиков проекта очень веские доводы. «Северный поток — 2» не способствует достижению заявленных Европой энергетических целей. Это дало бы Кремлю дополнительный энергетический рычаг воздействия на Европу, позволив ему поставлять газ напрямую в Германию, потенциально сократив поставки газа в Украину, Польшу и другие страны Центральной Европы. Но цена санкций против важнейшего союзника — большинство оставшихся мишеней — это немцы — из-за озабоченности по поводу принудительной энергетической политики Москвы вполне может оказаться слишком высокой.
Угроза санкций уже вызвала серьезные задержки в реализации проекта «Северный поток — 2», но неясно, помешают ли эти угрозы завершению проекта. Ричард Морнингстар, Даниэль Штайн и Дэн Фрид описали потенциальный альтернативный подход, который будет направлен на снижение рисков «Северного потока-2» за счет развития энергетической инфраструктуры и объектов СПГ в Польше и странах Балтии, соблюдения антимонопольных положений Третьей части энергопакета ЕС и непредвиденные санкции в отношении России, если она нарушит свое соглашение о транзите газа с Украиной или сократит без уважительной причины поставки газа любому члену ЕС. Столкнувшись с давлением санкций, санкционированных Конгрессом США, и продолжающимся противодействием «Северному потоку-2» со стороны администрации Байдена, правительство Германии может рассматривать свои собственные варианты.
Таким образом, может быть основа для обсуждений между ключевыми заинтересованными сторонами — США, Германией, Польшей, Украиной и Европейским Союзом — во избежание разрыва при решении реальных проблем, которые создает «Северный поток-2». Фактически, закон Конгресса 2020 года о санкциях против Северного потока — 2 включает требование к правительству США проконсультироваться с Европой перед введением санкций и включает положение об отказе, на которое команда Байдена может полагаться, если заинтересованные стороны достигнут подходящего соглашения по проекту газопровода и контролируют снижение его рисков.
Применить более широкий обзор санкций в отношении России
В рамках своего более широкого обзора политики в отношении России администрации Байдена следует рассмотреть роль санкций в ответ на размах злонамеренного поведения Кремля. Это поведение включает взлом SolarWinds; награды, предложенные российской военной разведкой за убийство американских солдат в Афганистане; вмешательство в выборы в США (и Европе); рост насилия в Украине (и недавно появившиеся в Кремле идеи о захвате украинского Донбасса, как это было с Крымом); нарушения прав человека в Сирии, соучастие в репрессиях Александра Лукашенко в Беларуси; экспорт нестабильности через наемников, прилегающих к государству; и обман санкций ООН против Северной Кореи. Это много. И Путин не собирается отступать.
Эти соображения могут включать следующие варианты:
Более резко вводить индивидуальные санкции: некоторые политические деятели России и многие российские диссиденты, стремящиеся к демократии, утверждают, что Соединенные Штаты и Европа должны ввести индивидуальные санкции в отношении виновных российских чиновников и особенно приближенных Путина, мешочников, неформальных агентов и князей — стратегия, которая сводится к следующему. нацеливание денег на то, что, возможно, является крупнейшей в мире клептократией.
Диссиденты утверждают, что такие санкции вызовут большую поддержку среди россиян, которые оценят, что меры принимаются против коррумпированных и сверхбогатых олигархических клептократов, которые управляют системой Путина и оказывают влияние на самого Путина. Действительно, санкции против ближайших соратников Путина с 2014 года, похоже, привлекли внимание Кремля больше, чем какие-либо другие санкционные меры. Испуг, с которым многие видные россияне в кремлевской орбите ожидали публикации администрацией Трампа «Кремлевского доклада», списка окружения Путина, предусмотренного статьей 241 Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA) 2017 года, предполагает, что этот инструмент действительно есть власть. Администрация Трампа неправильно обработала Кремлевский доклад и подорвала его влияние, но концепция остается в силе.
По словам некоторых российских диссидентов, преследование людей Путина и лишение их возможности путешествовать в Европу и США (и оставлять там свое нечестиво нажитое богатство) также является сигналом этим деятелям о том, что они известны американским и европейским чиновникам , что они не могут скрыть, и что Путин не может их защитить. Лишение богатых россиян возможности посещать Запад и отправлять своих детей в школу имеет гораздо большее влияние, чем лишение американцев и европейцев возможности посетить Москву.
Администрация Байдена может использовать свои собственные ресурсы, а также вклад независимых исследователей в России и за ее пределами, чтобы составить карту путинистской системы и применить к ней санкции. Тем не менее, предостережение: чрезвычайно трудно найти мировой банк (уже санкционированный), где Путин и его посыльные прячут свои деньги. Команде Байдена следует поставить эти цели во главу любого санкционного списка, но выявление темных финансовых субъектов может оказаться сложной задачей.
Составьте сводный указ о санкциях в отношении России: чтобы решить эту проблему и очистить власти от санкций в отношении России в целом, мы рекомендуем Соединенным Штатам издать сводное указание о санкциях в отношении России, объединяющее под одним зонтом множество критериев задействования, разбросанных среди многих исполнительных указов, касающиеся Украины, химического и биологического оружия, кибератак, нарушений прав человека, обеспечения соблюдения существующего законодательства, такого как CAATSA или Nord Stream 2, коррупции, вмешательства в выборы и внешней поддержки для подрыва демократии. Такой орган мог бы также включать новые критерии санкций, чтобы лучше преследовать злонамеренные действия России в глобальном масштабе, такие как действия группы наемников ЧВК «Вагнера», вместо того, чтобы полагаться на отдельные страновые программы.
Ни в обзоре политики, ни в новом постановлении не должно быть попыток увязать конкретные варианты санкций с конкретными плохими действиями Кремля. Вместо этого он должен обеспечивать гибкость приложения. Новый исполнительный указ устранит препятствия, связанные с введением санкций со стороны обширных отраслевых властей, связанных с Украиной, за неукраинские проблемы (например, преследование Дерипаски за вмешательство в выборы) и внесет большую ясность в политику, поскольку чиновникам не придется использовать гибкую политику касающихся Украины соответствующих санкций в отношении властей для всех крупных эскалаций.
Сделайте съезды пригодными для использования: санкции не могут быть улицей с односторонним движением к еще большей эскалации. Указ о санкциях в отношении России должен также предусматривать четкие полномочия и четкий сигнал для отмены санкций в случае позитивных действий Кремля в вызывающей озабоченность области. К чести, администрация Трампа использовала такой язык сообщений в указах Венесуэлы, и эта концепция может быть реализована здесь.
Такой подход, например, позволит снять санкции с базирующегося в Санкт-Петербурге Агентства интернет-исследований (IRA), финансируемой Кремлем фермы троллей, которая провела дезинформацию во время выборов в США в 2016 году, если Россия достигнет соглашения с Соединенными Штатами по этому поводу. проблемы избирательного вмешательства — несмотря на первоначальное назначение финансирующего ИРА Евгения Пригожина украинскими властями (что также было признано). В указе или сопроводительных информационных материалах должно быть четко указано, что в соответствии с ранее достигнутой договоренностью с Европейским Союзом, урегулирование на Донбассе повлечет за собой отмену секторальных и индивидуальных санкций, связанных с Украиной, хотя санкции, связанные с Крымом, будут действовать до тех пор, пока территория не будет введена. статус решается между Москвой и Киевом.
Сделайте решения пригодными для использования: санкции не могут быть улицей с односторонним движением к еще большей эскалации. Указ о санкциях в отношении России должен также предусматривать четкие полномочия и четкий сигнал для отмены санкций в случае позитивных действий Кремля в вызывающей озабоченность области. К чести, администрация Трампа использовала такой язык сообщений в указах Венесуэлы, и эта концепция может быть реализована здесь.
Такой подход, например, позволит снять санкции с базирующегося в Санкт-Петербурге Агентства интернет-исследований (IRA), финансируемой Кремлем фермы троллей, которая провела дезинформацию во время выборов в США в 2016 году, если Россия достигнет соглашения с Соединенными Штатами по этому поводу. проблемы избирательного вмешательства — несмотря на первоначальное указание финансирующего IRA Евгения Пригожина украинскими властями (что также было признано). В указе или сопроводительных информационных материалах должно быть четко указано, что в соответствии с ранее достигнутой договоренностью с Европейским Союзом, урегулирование на Донбассе повлечет за собой отмену секторальных и индивидуальных санкций, связанных с Украиной, хотя санкции, связанные с Крымом, будут действовать до тех пор, пока вопрос статуса территории не будет решен между Москвой и Киевом.
Используйте полный набор экономических инструментов для борьбы с агрессией и репрессиями Кремля: санкции не должны быть единственным инструментом экономического управления государством, и администрация Байдена должна остерегаться их рефлексивного использования из-за простоты их применения. В соответствии с акцентом команды Байдена во время кампании и с момента вступления в должность Соединенные Штаты и их ключевые союзники должны разработать новые инструменты для обеспечения финансовой прозрачности и борьбы с коррупцией — и использовать их для таких целей, как противодействие нападению Путина на демократию. Если пролить свет на темные уголки финансовой системы, то пространство, в котором могут действовать Путин и другие автократы, сокращается. Это лишает их ключевых рычагов власти (например, простого и анонимного использования глобальной финансовой системы), которые им необходимы, чтобы продолжать порабощать свой народ и сеять хаос во всем мире.
Подробности того, как это сделать, более подробно изложены в работе Андерса Аслунда и Джулии Фридлендер из Атлантического совета, но включают такие шаги, как стремление к большей корпоративной прозрачности, прекращение корпоративной анонимности, выявление бенефициарных владельцев элитных сделки с недвижимостью и другие способы отмывания денег. Они также включают распространение правил борьбы с отмыванием денег посредством небанковских финансовых посредников (адвокатов, арт-дилеров, агентов по недвижимости) и создание системы, которая налагает реальные издержки (с точки зрения как исключения, так и конфискации) для тех, кто нарушает правила. Россия взяла на себя обязательства по обеспечению финансовой прозрачности в глобальных и региональных рамках Межправительственной группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег, и она должна нести ответственность в соответствии с этими обязательствами. Западные демократии, находящиеся под прицелом Кремля, также могут делиться информацией о темных российских деньгах и сорвать принудительные усилия Путина, препятствуя этим потокам.
Команда Байдена выделила эти задачи во время президентской кампании 2020 года, и сам Джо Байден поднял их в своем выступлении 19 февраля на Мюнхенской конференции по безопасности. Учитывая, что в Европейском Союзе и среди других партнеров США может отсутствовать политическая воля к введению действительно дорогостоящих санкций против России, вполне возможно, что эти меры прозрачности в конечном итоге станут лучшим методом противодействия путинскому нападению на демократию.
Применение санкций и других инструментов экономического управления государством вызывает споры, как и должно быть. Их можно применять хорошо или плохо. Их можно использовать для достижения разумных или сомнительных политических целей. Но стоит отметить один принцип: агрессивные автократии мира не должны иметь возможность пользоваться плодами экономической и финансовой систем демократий, игнорируя правила и нормы, которые изначально создали такое богатство и ликвидность.
Брайан О’Тул — старший научный сотрудник программы Атлантического совета по геоэкономике, не являющийся резидентом. Он бывший старший советник директора Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) Министерства финансов США. Следите за его публикациями в Twitter @brianoftoole.
Дэниел Фрид — выдающийся член семьи Вейзеров в Атлантическом совете. Он был координатором политики санкций при администрации Обамы, помощником госсекретаря по Европе и Евразии при администрации Буша и старшим директором Совета национальной безопасности при администрациях Клинтона и Буша. Он также был послом в Польше при администрации Клинтона. Следите за его публикациями в Twitter @AmbDanFried.
На снимке — Дэниел Фрид
