Демократия в обороне: поворачивая вспять наступление авторитаризма — Foreign Affairs

Авторитаризм на марше

Период правления Дональда Трампа в Белом доме породил беспрецедентные сомнения, на чьей стороне Соединенные Штаты выступят в конфликте между демократией и диктатурой. Еще до 2016 года Вашингтон зачастую поддерживал автократические правительства в тех случаях, когда перспективы найти демократических союзников в той или иной стратегически важной стране казались призрачными. Но за последние четыре года впервые президент США, как представляется, открыто предпочел диктатуру демократии и усилил автократические силы внутри демократических союзников Америки.

Трамп поставил под сомнение желательность существования НАТО. Он неоднократно отказывался осуждать попытки автократий вмешиваться в демократические выборы, убивать диссидентов за рубежом или назначать награды за головы солдат США. Он выражал восхищение диктаторами, включая Владимира Путина в России, Абдель Фаттаха ас-Сиси в Египте и Ким Чен Ына в Северной Корее, хотя они и их страны имели очень малое идеологическое сходство с Соединенными Штатами или позитивное геостратегическое значение для Америки.

При Трампе Соединенные Штаты также поддерживали экстремистские силы в других демократических странах. В интервью ультраправому новостному изданию Breitbart Ричард Гренелл, тогдашний посол США в Германии, намекнул, что он стремится «усилить» популистские движения по всей Европе. Тем временем Пит Хекстра, американский посол в Нидерландах, проводил в посольстве США частные встречи с членами экстремистской Голландской политической партии ее спонсорами. В самой Америке, Трамп принимал в Белом доме ряд авторитарных популистов, в том числе премьер-министра Венгрии Виктора Орбана и премьер-министра Индии Нарендру Моди.

Говоря дипломатическим языком, за время пребывания Трампа у власти Соединенные Штаты перестали быть так называемым «лидером свободного мира». Говоря же более откровенно, значительная часть администрации Трампа фактически перешла на сторону авторитарного лагеря.

На первый взгляд, умеренные лидеры сильных демократий Европы и других регионов имеют мало общего с Трампом. Между ним и президентом Франции Эммануэлем Макроном или канцлером Германии Ангелой Меркель было мало приязни. Однако, несмотря на декларируемую поддержку этими европейскими лидерами демократических ценностей и их красивые речи в поддержку прав человека, их фактические действия неоднократно помогали и поощряли авторитарные силы во всем мире.

Например, когда Меркель изо всех сил пыталась справиться с огромным потоком беженцев с Ближнего Востока и стран Африки в 2016 году, она возглавила сделку между ЕС и президентом Турции Реджепом Тайипом Эрдоганом, которая перекрыла один из основных маршрутов для мигрантов, направлявшихся в континентальную Европу. Даже когда Эрдоган был занят откровенным сосредоточением власти в своих руках и заключил в тюрьму более 100 журналистов, это выгодное соглашение помогло ему укрепить свои политические позиции. Германия и несколько других европейских государств также настаивали на строительстве «Северного потока-2», инициированного Россией газопровода, который обеспечил бы безопасность получения ими энергоресурсов, в то же время оставляя некоторые демократии Центральной и Восточной Европы чрезвычайно уязвимыми для давления со стороны Кремля.

Однако самой важной услугой, которую Меркель и другие европейские лидеры оказали автократическому лагерю, была их неспособность противостоять отступлению демократии в соседних им странах, таких как Венгрия и Польша. За последнее десятилетие правительства в Будапеште и Варшаве быстро подорвали верховенство закона, ослабили принцип разделение властей, разрушили свободную прессу и сделали выборы в Венгрии и Польше глубоко несправедливыми. Freedom House, организация, которая отслеживает состояние демократии во всем ми-ре, недавно понизила статус Венгрии до «частично свободной», что является печальным первым примером среди стран-членов ЕС.

Но даже несмотря на это, Брюссель все еще не наложил серьезных санкций ни на Венгрию, ни на Польшу, и обе страны продолжают получать миллиарды евро субсидий от ЕС. Поскольку Евросоюз так и не смог наладить сколь-нибудь эффективного контроля над распределением денег внутри себя, он, по сути, предоставил антидемократическим популистам, возглавляющим правительства в обеих странах, «грязные» деньги для того, чтобы вознаграждать их политических союзников и наказывать их противников.

Слишком слабо и слишком поздно

Позволим себе высказать надежду, что этот позорный период бездействия перед лицом возрождения авторитарной власти, наконец-то, подходит к концу. В Соединенных Штатах победа Джо Байдена на прошлогодних президентских выборах вернула к власти политиков, глубоко приверженных демократическим ценностям. В ЕС нападки на демократию со стороны некоторых стран-членов стали настолько вопиющими, что несколько честных политиков, в том числе Марк Рютте, премьер-министр Нидерландов, София Интвелд и Сергей Лагодинский, два члена Европейского парламента, вынудили ЕС начать противостояние авторитарным правительствам хотя бы в собственной среде. Но пока лидеры демократических государств не осознают масштабы возрождения авторитаризма и ту серьезнейшую угрозу, которую он представляет, их реакция, вероятно, будет слишком слабой и слишком запоздалой.

Попытки ЕС сдержать автократию внутри блока — это удручающий пример того, как половинчатые усилия могут потерпеть неудачу. В 2020 году, после многих лет бездействия, ЕС наконец попытался установить более строгие условия распределения средств между членами союза. Предложение Европейской комиссии предусматривало систему, которая замораживала бы субсидии государствам-членам, если они нарушили верховенство закона в своих странах. Польша и Венгрия, два вероятных объекта этой меры, сопротивлялись изо всех сил, угрожая наложить вето на бюджет ЕС, который включал финансирование жизненно важных усилий по борьбе с covid-19. Как и следовало ожидать, европейские лидеры быстро сдались. Был достигнут компромисс, который был придуман только для того, чтобы спасти лицо ЕС, но в основном продемонстрировал, что автократические лидеры в союзе теперь по существу защищены от негативных последствий своих атак на демократию, пока они предоставляют друг другу политическое прикрытие. В результате Еврокомиссия отказалась от основных элементов планировавшейся ею меры.

По итогам этой сделки Европейская комиссия по-прежнему не может отказывать в субсидировании тем государствам-членам, которые предпринимают шаги по ослаблению верховенства закона. Чтобы наложить санкции на такие государства, Брюсселю нужно доказать, что эти средства ЕС расходуются в таких странах нерационально. В качестве другой уступки, комиссия пообещала не возбуждать никаких судебных разбирательств в отношении тех государств-«бунтовщиков», у которых сохраняется шанс доказать конституционность своих действий в Европейском суде. Это фактически гарантирует, что Орбан и другие автократические лидеры выиграют еще больше несправедливых выборов, оставаясь у власти долгие годы. В конце концов, неудавшаяся попытка дисциплинировать Венгрию и Польшу просто проиллюстрировала, какой безнаказанностью пользуются автократические лидеры в самом ЕС.

По ту сторону Атлантики еще слишком рано оценивать, насколько эффективна новая администрация США в укреплении демократии. Первые заявления Байдена и членов его внешнеполитической команды позволяют предположить, что они серьезно относятся к угрозе автократии и авторитаризма и стремятся вернуть Соединенным Штатам их роль «лидера свободного мира». Год назад Байден написал на страницах Foreign Affairs: «Победа демократии и либерализма над фашизмом и авторитаризмом создала свободный мир. Но борьба между ними — это отнюдь не вопрос нашего прошлого. Она определяет и наше будущее». Такой подход знаменует собой кардинальный сдвиг по сравнению с последними четырьмя годами.

К счастью, под руководством Байдена выживание НАТО хотя бы в краткосрочной перспективе больше не подвергается сомнению, и страны, которые зависят от Соединенных Штатов в своей безопасности, по праву вздохнут с облегчением.

В последующие годы Соединенные Штаты, скорее всего, будут наконец-то теснее сотрудничать с давними демократическими союзниками, чем с автократическими государствами или отступающими от принципов демократии странами. В отличие от Трампа, Байден, установит лучшие отношения с такими демократическими лидерами, как Меркель и президент Южной Кореи Мун Чжэ Ин, чем с авторитарными лидерами типа Эрдогана или Сиси. Байден вряд ли пригласит в Белый дом антидемократических популистов, таких как Орбан или Моди, как это несколько раз делал Трамп. И под руководством Энтони Блинкена государственный департамент снова озаботится ущемлением прав человека и нападением на институты свободы по всему миру. Популистам и автократам придется расплачиваться за атаки на основополагающие демократические ценности.

Байден и его команда также подали сигнал о своем намерении созвать авторитетный мировой саммит демократий. Хотя новая администрация не раскрывает подробностей о сроках проведения или содержании саммита, цель предложения ясна: придать новый импульс демократическим странам в их борьбе с угрозами автократии. Если все будет сделано правильно, саммит может стать важным сигналом, подтверждающим непоколебимую приверженность Соединенных Штатов демократическим ценностям.

Все эти изменения представляют собой заметное улучшение по сравнению с администрацией Трампа. Но даже если они будут полностью реализованы, их, вероятно, будет недостаточно, чтобы остановить возрождение авторитаризма. Проблема состоит в том, что две основные цели этих усилий — сдерживание влияния могущественных автократий и остановка отступничества ключевых демократий от демократических принципов — часто находятся в противоречии друг с другом. Любая попытка остановить возрождение автократии должна одновременно помешать «осажденным» демократиям, таким как Индия и Польша, вступить в ряды мировых диктатур и помешать таким странам, как Китай и Россия, изменить мировой порядок. Но если Вашингтон хочет по-настоящему сдержать Россию, то ему нужно сохранять тесные отношения с Польшей, а если он хочет по-настоящему сдерживать Китай, ему нужно сохранять Индию в своем лагере.

Эта дилемма затрудняет выполнение администрацией Байдена своей продемократической программы. Например, когда Соединенные Штаты созывают предложенный саммит демократий, они могут спокойно воздержаться от приглашения стран, которые отступают от демократических принципов и имеют сравнительно небольшое геостратегическое значение, таких как Венгрия. Но будет труднее избежать приглашения «колеблющихся» демократий, таких как Индия или Польша, которые в силу своего размера или местоположения являются важными союзниками в политике сдерживания самых могущественных авторитарных противников США.

Демократии никогда не смогут полностью избежать этих трудностей. Однако они могут открыто говорит о природе своих проблем и публично провозглашать свою приверженность последовательной стратегии. Это потребует от ведущих демократических государств четкого различения двух уровней в отношениях с другими странами: более низкий уровень подходит для стран, которые имеют геостратегическое значение для сдерживания мощных диктаторских режимов, даже если они сами являются автократией или «отступниками» от демократии, и более высокий уровень для стран, разделяющих как общие демократические ценности, так и обладающие существенным геостратегическим значением.

Такая стратегия будет представлять собой продолжение прошлой внешней политики, ориентировавшейся на необходимость поддерживать стратегические союзы даже с такими странами, которые не являются полностью демократическими. Но это также означало бы заметную корректировку прошлого, поскольку Соединенные Штаты и другие сильные демократии могли бы оставлять статус «полноправных партнеров» только за либеральными демократиями и понижали бы уровень своего взаимодействия с теми своими долговременными партнерами, которые допускают отступления от демократических норм.

Создание этой двухуровневой структуры обеспечило бы скромный, но реальный стимул для правительств стран, заинтересованных в поддержании отношений с устоявшимися демократиями, чтобы положить в них конец атакам на верховенство закона. Это также предоставит продемократическим активистам и движениям в этих странах доказательства международной выгоды от противодействия потенциальным автократам. Такая политика будет иметь особое значение в глубоко политически разделенных нациях, где продемократические силы все еще имеют некоторую надежду сместить правительство посредством выборов. Там она окажет существенное влияние на попытки теряющих власть автократов удержать ее в своих руках.

На предлагаемом им саммите демократий Байден должен установить критерии того, что будет являться нарушением минимальных демократических стандартов и какую цену Вашингтон заставит заплатить те страны, которые не смогут им соответствовать. Ему также следует предложить другим странам принять свои собственные версии этой «доктрины Байдена». Чем больше развитых демократий будут придерживаться этого подхода, тем сильнее будет ощущаться ее влияние.

Защитить демократию

Такой подход потребует от политиков в Соединенных Штатах и Европе переосмысления самого понятия «продвижение демократии». По большей части этот термин использовался для описания вызывающих уважение усилий по поддержке демократических движений в автократических странах или молодых демократиях. Но со временем Соединенные Штаты и другие развитые демократии стали злоупотреблять им, неправильно применяя его в деструктивных попытках навязывать демократию силой. Однако более глубокая проблема заключается в том, что сама идея продвижения демократии основывается на предположении, что будущее будет более демократичным, чем прошлое.

В свете нынешнего возрождения авторитаризма демократическим лидерам необходимо пере-вернуть это предположение с ног на голову. Конечно, вполне возможно, что некоторые автократии демократизируются в ближайшие десятилетия, и когда такие возможности появятся, развитые демократии должны сделать все, что в их силах, чтобы помочь им. Но главная цель внешней политики США и Европы не должна заключаться в продвижении демократии в странах, где ее еще нет. Вместо этого они должны защищать демократию в тех странах, в которых она сейчас под серьезной угрозой.

Так же, как продвижение демократии развивалось постепенно, защите демократии тоже потребуется время, чтобы развиться. Но есть некоторые немедленные шаги, которые Соединенные Штаты и их союзники должны предпринять уже сейчас. Поскольку Варшава ограничивает свободу прессы, «Радио Свободная Европа» должно возобновить вещание на польском языке, как оно это сделало в 2020 году на венгерском языке. В свою очередь, «Голос Америки» должен отслеживать изменения в Индии, которые могут сделать нужным появление новых программ на хинди. Такие организации, как «Национальный фонд демократии», должны активизировать свою деятельность в подобных странах и соответствующим образом перераспределить финансовые ресурсы, поскольку правительства этих стран подавляют гражданское общество и ущемляют неправительственные организации.

Серьезная приверженность защите демократии также подразумевает использование дипломатических инструментов для оказания давления на нестойких союзников. Это обязательно потребует не только пряника, но и кнута. Одним из таких возможных «кнутов» может стать более широкое применение адресных санкций против чиновников, которые занимаются подрывом демократических институтов. Другой вариант — отложить или отменить запланированные инициативы, которые будут поддерживать недемократические правительства, такие как намерение Пентагона перебросить тысячи американских солдат в Польшу.

Защита демократии также потребует большего внимания к взаимосвязи между внешней и внутренней политикой. В последнее время эксперты и политики вынуждены подчеркивать, как международные проблемы, такие как свободная торговля, влияют на внутреннюю политику: если обычные граждане не поверят, что либеральный международный порядок улучшит их повседневную жизнь, они не захотят нести его бремя. Но эта взаимосвязь столь же сильна и в другом направлении: граждане, утратившие веру в демократические ценности или больше не верящие в свою политическую систему, вряд ли могут быть эффективными защитниками демократии.

Лидеры в развитых демократиях должны решительно бороться с любыми автократическими проявлениями в своей среде. Но они должны избегать использования при этом нелиберальных методов. Это может быть сложной задачей: например, многие демократии все чаще стремятся запрещать экстремистские политические партии, ограничивать высказывания, которые являются пропагандой ненависти, и подвергают цензуре платформы социальных сетей. Эффективность всех этих мер сомнительна. Однако можно сказать с уверенностью: становящиеся на крыло автократы часто используют поразительно похожие законы и законодательные акты для прикрытия концентрации власти в своих руках.

Тесная связь между внешней и внутренней политикой также является основанием для того, чтобы не позволять иностранным диктаторам пытаться ограничивать свободу слова граждан демократических государств у себя дома. Так, за последние несколько лет Китай развернул целенаправленную кампанию по удержанию граждан, муниципалитетов и корпораций в других странах от критики его политики в области прав человека. В Германии, например, город Гейдельберг в 2019 году снял тибетский флаг, развевавшийся у здания мэрии, под давлением китайских дипломатов. После экономических угроз со стороны правительства Китая в том же году Национальная баскетбольная ассоциация раскритиковала Дэрила Морея, тогдашнего генерального менеджера команды Houston Rockets, за поддержку продемократических выступлений в Гонконге.

Хотя, вероятно, окажется невозможным полностью предотвратить такого рода «затыкание ртов» гражданам развитых демократий, Закон о борьбе с коррупцией за рубежом 1977 года может здесь послужить моделью для эффективных ответных мер. Этот закон США создает серьезные препятствия для взяточничества за рубежом, налагая жесткие наказания на корпорации, дающие взятки иностранным чиновникам. Аналогичный сдерживающий механизм может быть создан новыми законами в США и Европе, которые запрещали бы корпорациям и другим организациям наказывать своих сотрудников за критику политики авторитарных режимов. Подобные законы значительно упростили бы компаниям Nike, Volkswagen и команде Houston Rockets со-противление внешнему давлению, заставляющему их сотрудников молчать.

Реформируйтесь или исчезните!

Последним шагом в предотвращении возрождения авторитаризма будет реформа двух основополагающих институтов либерального международного порядка: ЕС и НАТО. Американцы и европейцы, создавшие эти органы, полагали, что их собственные страны никогда не испытают серьезного отката от демократии. В результате ни одна из организаций не имеет прямых средств для отстранения или исключения какого-то государства-члена, чье поведение коренным образом изменилось.

Это особенно проблематично для Европейского Союза, который требует от своих членов пожертвовать значительной частью своего суверенитета, чтобы присоединиться к блоку. Хотя национальным политикам иногда трудно объяснить это своим избирателям, для такой схемы организации европейских стран есть несколько веских причин. Большинство стран ЕС сами по себе слишком малы, чтобы браться за решение транснациональных проблем, таких как изменение климата, или оказывать значительное влияние на мировую политику. Но, поскольку все эти страны разделяют приверженность демократии и верховенству закона, отказ от некоторой степени независимости позволяет им продвигать свои общие ценности.

Однако, согласно той же логике, появление авторитарных лидеров в странах ЕС серьезно подрывает легитимность блока. Гражданам Голландии, возможно, и нетрудно объяснить разделение части своего суверенитета с близкими демократиями, например, Грецией или Швецией, поскольку их базовые интересы в целом едины. Но трудно объяснить политически или морально, почему правила, частично установленные потенциальными дикторами в Будапеште и Варшаве, должны связывать голландских граждан. Если политики в Брюсселе не устранят это противоречие, ЕС столкнется с кризисом легитимности экзистенциальных масштабов — кризисом, который его нынешние институты совершенно не в состоянии разрешить.

НАТО сталкивается с аналогичной проблемой. Как и ЕС, альянс был основан, как ясно сказано в преамбуле Североатлантического договора, на решимости «защищать… принципы демократии, свободы личности и верховенства закона». Однако, поскольку основными целями существования альянса всегда были цели военные, он давно снисходительно подходил к некоторым нарушениям этих принципов. Португалия, один из первых членов НАТО, на момент основания альянса была диктатурой. В течение десятилетий после 1952 года, когда к Североатлантическому союзу присоединились Греция и Турция, обе страны пользовались в НАТО хорошей репутацией, несмотря на периодическое возникновение в них военных диктатур.

Проблема, с которой сталкивается сегодня НАТО, другая. Даже когда Греция, Португалия и Турция были диктатурами, они оставались надежными членами союза; во время холодной войны они уверенно вставали на сторону демократических стран, таких как Соединенные Штаты, а не коммунистических держав, таких как Советский Союз. Теперь некоторые государства-члены НАТО, в том числе Чехия, Венгрия, Словения и Турция, похоже, предпочитают Китай и Россию Соединенным Штатам. Турецкие военные, возможно, даже атаковали блок-пост американских спецназовцев в Сирии в 2019 году. С этими внутренними противоречиями в НАТО трудно бороться. Договор о взаимной обороне в условиях, когда один член альянса может напасть на другого, теряет всякое доверие к себе. Исключить члена НАТО из альянса еще сложнее, чем сделать это в Евросоюзе. Хотя некоторые юристы предложили хитрые обходные пути, основополагающий договор НАТО не содержит в себе каких-либо четких механизмов для приостановки участия или исключения государства-члена.

В обеих организациях исправление этих недостатков потребует огромных политических усилий, серьезного дипломатического давления и, возможно, полного юридического и организационного переосмысления характера этих организаций. Все это веские причины, по которым демократические лидеры, вероятно, не хотят проводить в этих структурах необходимые реформы. Но без механизмов, гарантирующих, что государства-члены либо остаются верными миссиям этих организаций, либо выходят из них, ЕС и НАТО потеряют свое значение и свою актуальность.

Политики, серьезно относящиеся к защите демократии, должны уделять приоритетное внимание реформированию этих институтов, даже если это будет сопровождаться серьезными внутренними конфликтами. Государства-члены, действия которых больше не соответствуют основной миссии ЕС или НАТО, должны либо изменить свою политику, либо согласиться с правилами, позволяющими их изгнать. Однако, если эти реформы окажутся невозможными, вероятно, будет лучше восстановить обе организации на более устойчивой основе, чем позволить им распасться.

Европейские лидеры начинают осознавать угрозу отступления от демократии в своей собственной среде. Новая администрация США пообещала защищать демократию от антилиберальных угроз. Чтобы эта решимость воплотилась в конструктивные действия, государственным деятелям и дипломатам необходимо будет выйти за рамки традиционной дипломатии. Чтобы противостоять угрозе, которую представляют возрождение авторитаризма, мировые демократии должны взять на себя обязательство по осуществлению решительных действий. Если они пойдут на это, то, несомненно, их ждет трудный и полный неопределенности путь, который может стоить им политического капитала и вызвать резкую ответную реакцию противника. Однако альтернатива этому несравненно хуже.

Автор — Яша Мунк (Yascha Mounk), доцент университета Джона Хопкинса, старший научный сотрудник Совета по международным отношениям США (Совет является наиболее мощной частной организацией по влиянию на внешнюю политику Соединённых Штатов). 

Университет Джона Хопкинса — частный исследовательский университет в г. Балтимор, крупнейший после МТИ университет США по объему военных заказов.

Совет по международным отношениям США — наиболее мощная частная организация по влиянию на внешнюю политику Соединенных Штатов.

Фото — Иносми.Ру