Байден может помочь Армении и Азербайджану заключить мир. Вот как: четыре шага, которые Вашингтон может предпринять, чтобы способствовать окончательному окончанию конфликта
Foreign Policy (США). Первые 100 дней еще не закончились, и команда администрации Байдена по национальной безопасности и внешней политике уже справилась с крупными пожарами по всему миру — от поддерживаемой Саудовской Аравией войны в Йемене, военного переворота и жестоких репрессий в Мьянме до калибровки отношения с ощетинившимся Китаем.
В конце прошлого года между Арменией и Азербайджаном разразилась война, и хотя пули и бомбы на данный момент прекратились, основной конфликт не закончился. Это пример проблемы, которая ускользает из заголовков и, следовательно, ускользает от поля зрения пожарных. Это очень плохо — не только потому, что тлеющие угли могут вызвать дальнейшее насилие и человеческие страдания, но и потому, что борьба с пожарами направлена на предотвращение разрушения, а не на строительство. Если только тушить пожар, он никогда ничего не строит. Другими словами, моменты относительного спокойствия, какими бы напряженными и стойкими ни были проблемы, часто предоставляют возможности — какими бы трудными они ни были — для реального прогресса.
Хотя его корни уходят корнями в далекое прошлое (как всегда), в его современном воплощении конфликт между Арменией и Азербайджаном разразился три десятилетия назад, когда волны медленного распада Советского Союза начали расходиться наружу от его эпицентра в Москве.
До тех пор, пока в сентябре 2020 года не разразилась новая широкомасштабная война, конфликт из-за статуса региона Нагорного Карабаха и прилегающих территорий, в котором проживает большинство армян, был в основном заморожен с 1994 года, когда перемирие при посредничестве России закончилось несколькими годами действия режима прекращения огня. война, в результате которой погибли тысячи людей и было перемещено более миллиона человек в двух бывших советских республиках. С 1997 года Соединенным Штатам, России и Франции в качестве сопредседателей Минской группы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) было поручено содействовать переговорам по достижению прочного урегулирования.
Дэниел Бэер (Daniel Baer), старший научный сотрудник Фонда Карнеги за международный мир. С 2013 по 2017 год был послом США в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Но в последние годы дипломатия пошла на спад, и вспышки насилия вдоль линии соприкосновения участились, в том числе четырехдневный пожар в 2016 году. Соглашение 1994 года оставило Армению де-факто под контролем не только Нагорного Карабаха, где большинство населения составляют армяне. Это был регион, который был частью Азербайджана в Советском Союзе, но также и прилегающие азербайджанские территории — и он был подписан отчасти из-за опасений Азербайджана в то время, что армянские войска могут добиться дальнейших успехов, включая нападение на второй по величине город Азербайджана, Гянджу. Но за прошедшие десятилетия нефтяные деньги Азербайджана в сочетании с военной, разведывательной и учебной поддержкой со стороны Турции — а также относительная бедность и зависимость Армении от России — создали ситуацию, когда партия, недовольная статус-кво, Азербайджан, накопила значительные преимущества в военной сфере. власть. Это послужило источником возобновления конфликта, а неспособность сторон вести эффективные переговоры — и неспособность международного сообщества оказать на них давление и побудить их к этому — разморозила новую войну, разразившуюся в прошлом году.
На этот раз роли поменялись местами, поскольку Азербайджан отвоевал территорию, прилегающую к Нагорному Карабаху, и вырвал контроль над значительной частью Нагорного Карабаха до того, как стороны подписали еще одно перемирие при посредничестве России поздно ночью 9 ноября 2020 года. это соглашение предусматривает размещение 2000 российских миротворцев вдоль новой линии соприкосновения и в коридоре, соединяющем Нагорный Карабах с собственно Арменией — шаг, который беспокоит многих, кто был свидетелем того, как в Грузии и Молдове, двух других бывших советских республиках, российские — призванные миротворцы подорвали суверенитет, а не укрепили его.
Новый статус-кво вряд ли изменится в ближайшем будущем, и обе стороны, похоже, не готовы конструктивно продвигаться вперед. А соглашение от 9 ноября — это всего лишь прекращение огня, а не мирное соглашение. Более того, глубокое вмешательство и неоднозначные цели России и Турции еще больше усложняют ситуацию, и ситуация на местах уже представляет собой болото сложных транзитных маршрутов и гористой местности. Глядя на карты зоны конфликта, можно скорее запутать, чем прояснить ситуацию.
Сегодня Азербайджан, хотя и опьяненный победой, остается хрупким и репрессивным нефтегазовым государством, сдерживаемым официальной коррупцией и экономической стагнацией. Демократические реформы в Армении, которые стали источником надежды после политических преобразований 2018 года, — как и ее премьер-министр Никол Пашинян — остаются подвешенными, поскольку слабые институты и разочарованное население оказываются уязвимыми для российской дезинформации, коррупции и антизападных нарративов. Хотя Пашинян был лучше своих предшественников, он оказался неустойчивым проводником демократических преобразований в Армении. В этом месяце он призвал к внеочередным выборам, чтобы избежать политического кризиса, вызванного гневом из-за поражения Армении. В любом случае, Армения, скорее всего, останется болезненно зависимой от Москвы. И лидеры как в Баку, так и в Ереване подготовили свое население к войне более чем на одно поколение и мало сделали для того, чтобы заложить основу для мира. На этом фоне высокопоставленные чиновники в администрации Байдена вполне могут внутренне заявить, что им следует следить за ситуацией, но сосредоточить свою энергию на другом, а не пытаться играть ведущую роль на дипломатическом уровне.
Это было бы ошибкой. Вместо этого новая администрация США должна рассматривать регион Южного Кавказа как возможность продемонстрировать ценность серьезного участия США и использовать его как пример приверженности президента Джо Байдена продемократической внешней политике, основанной на универсальных ценностях и правах человека. Это не означает, что очевиден резкий прорыв; есть много причин для трезвого анализа и скептицизма в отношении результатов. Но без энергичной дипломатии США надежды на прогресс значительно меньше.
***
Вот четыре шага, которые администрация Байдена может предпринять, чтобы побудить Армению и Азербайджан к прочному миру. Это будет долгий путь, но эти шаги зададут конструктивный курс.
Во-первых, настаивайте на соблюдении режима прекращения огня, решая вопросы подотчетности и исправления. Соглашение от 9 ноября между двумя сторонами, подписанное президентом России Владимиром Путиным, не является идеальным. Но на данный момент нет краткосрочной альтернативной основы для поддержания прекращения огня. Это соглашение требует обмена всеми пленными, военными и гражданскими, взятыми с обеих сторон. Достоверные отчеты свидетельствуют о том, что заключенные остаются, и их возвращение должно быть приоритетом. Вашингтону следует также поддержать доклады группы ОБСЕ на местах — надеюсь, увеличенной по сравнению с ее нынешним числом, состоящим всего из нескольких человек, — по жалобам на нарушения режима прекращения огня, нарушения прав человека и предполагаемые военные преступления. Подотчетность требует наличия фактических данных, и регистрация жалоб жертв — это первый шаг. ОБСЕ также может посоветовать возможные подходы к компенсации перемещенным лицам.
Во-вторых, поддержите гуманитарную работу и деятельность по переселению. Слишком часто, когда молчит оружие, внимание переключается на другое. Людям на земле остается разобраться, как возобновить свою жизнь с разрушенной собственностью и предприятиями, неизвестными минами, установленными в неизвестных местах, нарушенными инфраструктурой и транспортными маршрутами, а также перемещенными или возвращающимися семьями. Практическая работа по поддержке простых людей по мере их адаптации к новой политической географии менее привлекательна, чем переговоры о военном прекращении огня или политические соглашения, но это основа для мира: конфликт не может быть урегулирован, пока люди не сделают этого. Переселение на территории, недавно контролируемые Азербайджаном, будет нелегким делом, а коррумпированное правительство в Баку не имеет опыта ответственного решения проблем местного управления. Между тем, недавно перемещенные армяне обеспокоены судьбой армянских религиозных и культурных объектов, находящихся сейчас под контролем Азербайджана. Ни на Россию, ни на Турцию нельзя положиться в выполнении этой работы.
Международное сообщество может предоставить как опыт, так и авторитет для решения проблем с обеих сторон. Нельзя позволять, чтобы новые обиды тлели в тишине после конфликта. Соединенным Штатам следует работать с европейцами и другими людьми для поддержки НПО и международных организаций, которые могут проводить местные меры по укреплению доверия.
В-третьих, продвигайте общерегиональную стратегию экономического развития. Наиболее вероятным рычагом для стимулирования будущего приграничного сотрудничества является новая региональная экономическая стратегия, включая развитие инфраструктуры, которая может привлечь международные инвестиции для укрепления экономик Армении, Азербайджана и соседней Грузии (которая переживает собственные политические кризисы). Министру финансов США Джанет Йеллен следует официально или неформально включить регион в повестку дня переговоров на высоком уровне на ежегодных встречах Международного валютного фонда и Всемирного банка, которые начнутся на следующей неделе. И Вашингтону следует работать с Европейским Союзом и тремя правительствами Южного Кавказа, чтобы разработать такую основу для регионального развития. Рамки C5 + 1, разработанные администрацией Обамы (и продолженные администрацией Трампа) для развития сотрудничества по региональным вопросам в Центральной Азии, могут стать моделью для новой структуры SC3 + 2 с участием трех стран Южного Кавказа, США и ЕС.
Финансовые вложения международного сообщества должны быть связаны с политическими обязательствами сторон и их прогрессом в решении спорных вопросов, препятствующих региональному экономическому развитию, таких как пункты пересечения границы и коммунальная инфраструктура. Более того, любая финансовая помощь должна сопровождаться мерами по борьбе с повальной коррупцией.
В-четвертых, активизировать дипломатию. Сопредседатель Минской группы США должен иметь ранг посла. Вашингтону следует энергично подтолкнуть сопредседателей к регулярным встречам вместе с командой ОБСЕ на местах для разработки и реализации стратегии устранения раздражителей, которые редко попадают в заголовки газет, но мешают повседневному прогрессу. Кроме того, Вашингтону следует начать переговоры с Москвой о резолюции Совета Безопасности ООН по ратификации соглашения о прекращении огня от 9 ноября и призывом к полному мирному соглашению.
Россиянам следует приветствовать ратификацию Советом Безопасности наспех составленного Путиным одностраничного соглашения. Взамен такая резолюция должна также дать международное одобрение плану регионального развития, который будет включать все три страны Южного Кавказа. Это могло бы подтвердить суверенитет сторон, включая их право прекратить размещение российских миротворцев через пять лет.
***
В эпоху, которая все больше определяется геополитикой, существует естественная тенденция сосредотачиваться на тяжеловесах мировой арены и смотреть на остальной мир, особенно на небольшие страны, через призму соперничества великих держав. Действительно, конкуренция великих держав часто проявляется косвенно и через посредников в других частях мира. Отчасти поэтому конкуренция великих держав остается моделью для понимания международной политики.
Но и это не полная картина. Как заметила Элеонора Рузвельт, права человека начинаются в «маленьких местах недалеко от дома». Поэтому внешняя политика, сосредоточенная на правах человека, не может быть сосредоточена только на геополитике и крупнейших игроках. А когда геополитическая борьба — это не просто борьба за власть, но и за идеологию и мировоззрение, даже небольшие места могут стать большим испытанием. Многие считают конфликт между Арменией и Азербайджаном неразрешимым. Серьезные усилия США по достижению прогресса — это возможность продемонстрировать, как выглядит внешняя политика, основанная на ценностях.
Автор — Дэниел Бэер (Daniel Baer), старший научный сотрудник Фонда Карнеги за международный мир. С 2013 по 2017 год был послом США в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Twitter: @danbbaer