28 февраля 2022 года, через четыре дня после полномасштабного вторжения России, Украина подала заявку на вступление в ЕС. Президент Владимир Зеленский призвал Брюссель немедленно принять страну в Евросоюз в рамках «специальной процедуры» (хотя таковой в принципе не существует), и в течение нескольких часов президенты восьми стран-членов ЕС призвали принять Украину в ускоренном порядке. А глава Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен политически поддержала идею о том, что Украина «принадлежит к европейской семье».
Подача заявки на вступление в ЕС завершила траекторию развития страны, которая началась в 2013 году. Тогда решение украинского президента Виктора Януковича не подписывать Соглашение об ассоциации с ЕС вызвало протесты, вошедшие в историю как «Евромайдан». В ходе столкновений в Киеве были убиты десятки демонстрантов. Некоторые украинцы буквально заплатили жизнью за идею, что путь в Европу – это не просто социально-экономический вектор страны, но ее политический и моральный выбор.
Непростые отношения
Помимо сотрудничества в рамках Европейской политики соседства, европейская интеграция долгое время представлялась в Киеве как путь к модернизации и выход из постсоветской стагнации. На это часто ссылались проевропейские партии во время избирательных кампаний. Однако во многих европейских столицах к украинским амбициям, усилившимся после Оранжевой революции 2004 года, относились с большой осторожностью. Они воспринимались как потенциальный геополитический и институциональный риск, особенно в начале 2000-х годов, когда несколько государств-членов считали отношения с Россией чрезвычайно важными.
Читайте также
2014 год стал первым поворотным моментом. Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной было подписано в два этапа (в марте и июне 2014 года) и вступило в силу только 1 сентября 2017 года из-за неожиданного сопротивления со стороны Нидерландов. Соглашение включало в себя углубленную и всеобъемлющую зону свободной торговли (УВЗСТ), которая обязывала привести большую часть украинского законодательства и стандартов в соответствие с законодательством и стандартами ЕС.
В том же году появился еще один конкретный символ сближения с Европой, которого долго ждали миллионы украинцев: с июня 2017 года, при наличии биометрического паспорта, они могут без визы совершать краткосрочные поездки (90 дней в течение любого 180-дневного периода) в Шенгенскую зону, с обычными для ЕС исключениями.
Однако до российской агрессии членство оставалось скорее далекой перспективой, чем конкретным планом. В своей оценке 2022 года Комиссия увязала прогресс со структурными реформами в области верховенства права, коррупции и олигархического влияния, признав достигнутые успехи, но также указав на системные недостатки. Это происходило на фоне так называемой «усталости от расширения», которая последовала за «большим всплеском» расширения 2004 года и усилилась в результате экономического кризиса и жесткой экономии после 2008 года. Последней в ЕС вступила Хорватия, это произошло в 2013 году.
Только после полномасштабного вторжения России перспективы вступления Украины приобрели конкретные очертания. И стало ясно, что расширение — это прежде всего политическое решение.
Как происходит вступление в ЕС: копенгагенские критерии и свод законов ЕС
Присоединение – это не политическая «награда», которую вручают по чьей-то воле. Его рамки определены договорами. Статья 49 Договора о Европейском союзе позволяет любому европейскому государству, уважающему ценности Союза, подать заявку. После этого начинается длительный процесс, руководствующийся оценками Комиссии и единогласными решениями государств-членов. Основной ориентир – «копенгагенские критерии», определенные в 1993 году: стабильные демократические институты и верховенство права, включая уважение прав человека и меньшинств; работающая рыночная экономика; и способность взять на себя обязательства члена ЕС, то есть внедрить свод законов (acquis) ЕС и справиться с конкуренцией на внутреннем рынке.
Технически, согласование касается 33 глав свода законов (acquis) ЕС. В соответствии с действующей методологией, они сгруппированы в шесть блоков: «Основы», «Внутренний рынок», «Конкуренция и инклюзивный рост», «Зеленая повестка, транспорт и энергетика», «Природные ресурсы, сельское хозяйство и политика сплочения» и «Внешние отношения». Ключевое правило: «Основы» открываются первыми и закрываются последними, поскольку они определяют темп и достоверность всего процесса.
17 июня 2022 года Европейская комиссия рекомендовала предоставить Украине статус кандидата. Она также перечислила семь неотложных приоритетов: реформа Конституционного суда; продолжение судебной реформы; антикоррупционные меры, включая управление САП и НАБУ; правила борьбы с отмыванием денег; внедрение «антиолигархического» закона в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии; согласование законодательства в области аудиовизуальных средств массовой информации и пересмотр законов о национальных меньшинствах. В своем докладе по Украине от 2024 года Комиссия проследила последовательность действий, приведших к официальному открытию переговоров в июне 2024 года. В документе отмечается, что необходимые шаги были выполнены и реформы были признаны удовлетворительными, что позволило принять рамочную программу переговоров.
Проблема, однако, заключается в том, что свод законов требует многолетней проверки, открытия и закрытия переговорных глав и, прежде всего, единогласных решений на каждом этапе, от прогресса до окончательной ратификации. Именно здесь вступают в силу национальные вето. В последние месяцы наиболее систематическое противодействие исходило от Венгрии Виктора Орбана. А Словакия Роберта Фицо – еще одно правительство, разделяющее похожие взгляды с Кремлем – считает необходимым «строго толковать» для Украины условий вступления. Руководство обеих стран, наряду с ультраправыми и популистскими партиями во многих странах ЕС, также предупреждают о якобы непосильных затратах, которые приносит Украина бюджету ЕС.
По словам Романа Петрова, профессора кафедры права ЕС имени Жана Монне Киево-Могилянской академии, это создало парадокс: кластеры «официально» не открыты, но техническая работа продолжается неформально в рамках так называемого львовского формата. А пока что Киев ждет политического единогласия в ЕС, чтобы воплотить эти шаги в официальные этапы переговоров.
Но это единодушие может так и не наступить в ближайшее время, несмотря на план из десяти пунктов, представленный еврокомиссаром по вопросам расширения Мартой Кос и вице-премьер-министром Украины Тарасом Качкой для ускорения реформ и разблокирования кластеров.
«На данный момент у нас есть проблемы с несколькими странами, которые занимают явно антиукраинскую позицию. Прежде всего, с Венгрией и Словакией. Конечно, в будущем руководство этих стран может смениться [выборы в Венгрии запланированы на апрель этого года, причем партия Орбана отстает в опросах почти на десять пунктов – прим. ред.], — говорит Петров. — Но волна антиукраинских настроений со стороны правых популистских правительств может усилиться даже в Западной Европе. Наиболее подвержены этому риску Франция и Германия».
Сложности «ускоренного» вступления
В последние месяцы многие аналитики и политики призывали к более быстрому и оптимизированному расширению не только для Киева, но и для других кандидатов, находящихся на продвинутой стадии вступления: Черногории, Молдовы и Албании. Эти страны гораздо меньше по размеру и менее значимы с геополитической точки зрения, чем Украина. Почву для этих надежды дала глава внешнеполитического ведомства ЕС Кая Каллас. В ноябре 2025 года она заявила, что новые присоединения к ЕС возможны к 2030 году.
«Ускоренный» сценарий для Украины стал вновь обсуждаться на фоне медленных и непрозрачных мирных переговоров между Киевом и Москвой, в которых посредником выступил президент США Дональд Трамп. В частности, появилась идея о вступлении Украины уже в 2027 году в рамках гарантий безопасности, которых добивается президент Зеленский, в форме «упрощенного членства»: технически внутри ЕС, но без полных прав, включая право вето. В недавней статье главный корреспондент Politico по вопросам ЕС Зоя Шефталович перечислила пять шагов, необходимых для того, чтобы вступление в 2027 году стало возможным.
«Я не думаю, что это реалистичная перспектива, — возражает Петров. — Сначала нам нужно определить условия. Если речь идет о полном членстве, как это было всегда, то такие сроки нереальны. К 2027 году Украина не справится с этой задачей; переговоры даже не начались, потому что их блокируют Будапешт и Братислава. Если мы говорим о других форматах, то должны помнить, что не существует такого понятия, как «частичное членство» без права голоса. Либо мы говорим о полном членстве, либо ни о чем, потому что других форматов просто не существует. Реформы договоров необходимы, отчасти потому, что нынешняя система устарела и по-прежнему основана на принципе единогласия. Но ожидать его в ближайшее время также нереалистично».
Президент Зеленский дипломатично заявил, что Украина, по крайней мере, постарается быть технически готовой к 2027 году, хотя канцлер Германии Фридрих Мерц уже исключил любую форму упрощенного вступления для любого государства-кандидата, включая Украину. А голос Германии крайне важен внутри ЕС.
«Мы сталкиваемся с растущим напряжением. С одной стороны, необходимо время, чтобы евроинтеграция шла надежным путем, основанным на заслугах. А, с другой, растет давление со стороны внешних игроков на наших кандидатов — давление, направленное на повышение политической цены вступления в ЕС», — заявила Марта Кос в Таллинне в начале февраля.
«Наша модель расширения требует времени, стабильности и постепенных реформ. Но сегодняшняя геополитическая обстановка нестабильна и часто вынуждает нас действовать определенным образом», — добавила она, предупредив, что любые новые модели, которые рассматриваются, должны исходить из одной и той же базовой позиции: «полноценное членство наступает только после полноценных реформ». Кос уже предупреждала о недопустимости допуска в Союз новых «троянских коней», чтобы не повторить венгерский сценарий.
На что может реально надеяться Киев?
Петров перечисляет препятствия для вступления Украины в ЕС на фоне продолжающейся войны – экономические и юридические причины, а также соображения безопасности. «Сами государства-члены не готовы к этому — принять страну, находящуюся в состоянии войны, и, следовательно, нести ответственность за ее территориальный суверенитет в соответствии с принципом солидарности ЕС. Финансовая и военная помощь — это одно, а отправка контингента, солдат — совсем другое». Он добавляет, что некоторые в этой связи ссылаются на кипрскую модель. Но Республика Кипр вступила в Союз в пределах своих признанных границ, и несмотря на то, что часть ее территории оставалась под турецкой оккупацией, боевые действия на острове были заморожены на десятилетия.
Однако это остается предметом дискуссий, а не окончательной позицией ЕС. Несмотря на наличие серьезных препятствий в сфере политики, права и безопасности, в Брюсселе вступление в ЕС в условиях войны все чаще рассматривается как беспрецедентный вызов, а не как абсолютная невозможность. За последний год подготовка к членству Украины продвинулась по нескольким направлениям. Так называемый «Львовский формат» позволил 26 другим государствам-членам вместе с Комиссией ускорить процесс: Украина получила подробные ориентиры и технические критерии, которые обычно предоставляются только в ходе официальных переговоров. В настоящее время ведется детальная работа, и Комиссия уже разрабатывает промежуточные и заключительные ориентиры по вопросам, начиная от судебной реформы и заканчивая государственными закупками. В то же время, во время своего недавнего визита в Киев, приуроченного к четвертой годовщине полномасштабного вторжения, председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен высказалась осторожно. Она отказалась поддержать стремление Киева вступить в ЕС к 2027 году и подчеркнула, что присоединение не может быть связано с фиксированными сроками, даже несмотря на то, что Украина продолжает настаивать на четком графике.
На панельной дискуссии в ходе недавней Мюнхенской конференции по безопасности Каллас также заявила, что правительства стран ЕС не готовы назвать Украине дату вступления, несмотря на просьбу Зеленского. «Предстоит проделать еще много работы», — сказала она.
По словам Петрова, из всех переговорных глав, которые в настоящее время обсуждаются, наиболее соответствует стандартам ЕС кластер «Внешние отношения». Он охватывает торговую, внешнюю, оборонную политику и политику безопасности. Здесь согласование носит в основном политический и дипломатический характер и координируется между министерством иностранных дел Украины и Брюсселем: «Это в основном задача внешнеполитического ведомства — согласовывать нашу внешнюю политику с политикой ЕС».
В других переговорных главах картина иная. В разделе «Внутренний рынок» законодательные реформы технически осуществимы, но могут столкнуться с «сопротивлением со стороны определенных секторов экономики, в частности сельского хозяйства и пищевой промышленности», которые традиционно защищаются государством. Основным препятствием остается кластер «Основы», охватывающий верховенство права и коррупцию. Здесь потребуются постоянные реформы и ощутимые результаты: «коррупция продолжается, скандалы не исчезают, и эти области всегда будут находиться под пристальным вниманием ЕС». Скандал прошлым летом вокруг антикоррупционных органов НАБУ и САП (когда парламент решил подчинить их правительству, что пришлось отменить в результате массовых протестов) подсветил сложности на пути вступления в ЕС.
Многие реформы, добавляет Петров, также трудно реализовать в военное время, особенно в таких областях, как транспорт и «зеленая повестка», которые «требуют не только законов, но и инвестиций и административных возможностей».
Он также указывает на два – часто упускаемых из виду – политических фактора. Первый касается эволюции отношений между США и ЕС: любые стратегические разногласия между Вашингтоном и Брюсселем неизбежно влияют на Киев, который является союзником обоих. В этом контексте будущее НАТО также неопределенно. Если альянс ослабнет или претерпит трансформацию, многие страны-члены ЕС могут настаивать на создании общеевропейской системы обороны. При подобном сценарии Украина — с ее военным опытом и стратегическим весом — станет очень востребованным партнером.
Второй, часто недооцениваемый фактор — необходимость внутренней реформы ЕС. Есть общее мнение, что нынешняя институциональная архитектура, основанная на Лиссабонском договоре, не подходит для крупномасштабного расширения. Одновременное присоединение Украины, Молдовы и стран Западных Балкан потребует глубоких изменений, от ограничения принципа единогласия в определенных областях до укрепления общей политики, особенно в сфере обороны. Но такие переговоры будут сложными и политически болезненными для 27 стран.
В конце концов, Петров соглашается с тем, что «расширение — это прежде всего политический процесс». Без согласия среди государств-членов даже значительный прогресс в реформах может оказаться недостаточным: «таковы правила». Каждый национальный парламент должен будет ратифицировать присоединение. А это поднимает сложный вопрос: кто будет у власти на момент голосования?»
Даже такая ярко выраженная проукраинская страна, как Нидерланды, в 2016 году провела противоречивый референдум по Соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, который закончился победой евроскептиков. Амстердам и до сих пор сохраняет осторожную позицию. А что, если подобная ситуация повторится, например, в орбановской Венгрии, или в других странах ЕС? Эти факторы мало зависят от Киева, но в значительной степени от внутренней политики в странах Евросоюза.
В этом контексте единственный вариант для Украины – продолжать мучительный путь реформ, добиваться ощутимых достижений, несмотря на трудности войны, и надеяться на прояснение обстановки в Брюсселе и других столицах стран ЕС.
Автор: Андреа Брашайко
Эта статья была написана в рамках трансграничного европейского журналистского сотрудничества в рамках программы EUNEIGHBOURS EAST.
Оригинальная статья была опубликована на итальянском языке в издании OBCT
@European Commission