В сфере армянской общественной политики кружит призрак – призрак маленького правительства. Этот призрак привлекает рациональной прелестью эффективности и весьма оправданным негодованием — не платить занимающим разные должности недостойным. Это может не выражаться явно, но заставлять питать эмоции и надежды, которые могут быть опасны, для как уже состоявшихся, так и проходящих путь становления государственных институтов.
Этот призрак – общечеловеческий и древний, но вечно живой как Осирис, на протяжении веков он постоянно ведет борьбу против любого положения по увеличению общественных функций, перераспределений и равной политики. Как и в случае своего двойника – призрака коммунизма, доминантность данной идеологии в обществе наносит ущерб, для устранения которого могут потребоваться десятилетия.
Данный дискурс в Армении не является новостью, однако его реализация в общественной политике начала кристаллизоваться в последние годы. Несмотря на то, что у власти есть почти беспрецедентный мандат и желание осуществить решительные шаги, к сожалению, короткий отрезок предвыборного времени не предоставил возможности в полной мере и глубинно изучить экономическую составляющую программ политических сил. Наверное, можно констатировать, что выбор осуществлялся между политическими силами, а не конкретными экономическими и социальными идеологиями. Сейчас, когда уже кристаллизуется программа правительства, наверное, уже стоит более серьезно обсудить представленные положения.
Идея минимального государства сейчас поднимается в основном по двум аспектам – снижение налогов и сокращение расходов государства. Проанализируем оба.
В последние годы слишком много говорится о невыносимом налоговом бремени, о неэффективности прогрессивного налогообложения (этим обуславливая тень, эмиграцию и т.д.). Почти повсюду поиск источников экономического роста, в первую очередь, приводит к самому примитивному решению — снижению налогов (независимо от того факта, что в подавляющем большинстве экономических теорий налоги не считаются ключевым фактором, сдерживающим рост). Это решение простое, легко осуществимое и не предполагает последовательной работы в будущем. Разные подходы по снижению налогов уже конкретно нацелены на те или иные общественные группы. Вовсе необязательно, чтобы эти группы были самыми богатыми или самыми неимущими: как правило, они самые организованные, это группы, которым удается донести свой голос и сформулировать повестку обсуждения данного вопроса в обществе. Например, ныне в США активно обсуждается вопрос налога на наследство. Если поборники этой идеи представляют ее в качестве возможности обеспечить равные стартовые условия социальной лестницы, то ее противники формулируют ее как «налог на смерть», то есть, налог, которым успешного человека наказывают в случае естественного и неизбежного события – смерти. Это, конечно же, выражает не столько вечную истину, сколько дух времени. В прошлом веке в межвоенной Англии, для того, чтобы пример Советского союза не стал заразителен и чтобы сохранить общественное единство, совместные правительства консерваторов и лейбористов установили настолько высокий налог на наследство, что многие аристократы, получив в наследство замки, сразу же продавали их, чтобы уплатить налог их перехода им. Тогдашнее правительство Англии формулировало необходимость налога на наследство как инструмент обеспечения социальной мобильности и предоставления равных возможностей. Однако президент Трамп налог на наследство формулирует как «налог на смерть», и сейчас американский дискурс время от времени возвращается к вопросу с точки зрения наказания успешных людей.
В Армении также сейчас получил широкое распространение вопрос о стимулировании экономики путем снижения налогов. Вовсе не утверждая, что налоговая система в Армении идеальна и не подлежит изменениям, необходимо задуматься о том, какую цену мы заплатим за это. Если есть четкое осознание этого и общественное согласие, то необходимо последовательно осуществлять. Однако, на мой взгляд, необходимо обсудить не только первый уровень дискурса (отразится ли снижение налогов положительно на экономике), но и более высокие уровни. Об этом можно прочитать в произведениях Хабермаса.
Первый вопрос, который необходимо задать, это какого масштаба государство мы хотим. Согласны ли мы с тем, что самым важным на пути стимулирования экономического роста и снижения уровня безработицы на данный момент является создание бизнес среды – без применения строгих требований качества. Это не касается только налогов. Например, согласны ли вы, что любые автомобили могут быть использованы для обслуживания общественного транспорта (для такси, в частности)? Согласны ли вы с тем, чтобы инспекция по контролю за пищей не будет вдаваться в мелочи (это на самом деле более сложный вопрос, поскольку есть международные обязательства с точки зрения единого рынка)? Согласны ли вы с тем, что налоговыми льготами для малого бизнеса будет пользоваться не только бизнес, имеющий непосредственное трудовое участие семьи, бизнес с маленьким оборотом, но и маленький пункт обслуживания (магазин, салон и т.д.), имеющий несколько оплачиваемых работников? В более широком смысле, вопрос заключается в следующем: каким минимальным условиям регулирования должен соответствовать бизнес, чтобы существовать (бухгалтер, исправный транспорт, новая лаборатория и т.д.)? С долгосрочной точки зрения мы хотим, что все условия качества (и исходящий из этого определенный уровень производительности) удовлетворял, поскольку без подобных критериев качества под вопросом оказывается не только качество жизни в будущем, но и экономический рост сам по себе, поскольку воспроизводство человеческого капитала будет очень сложным. Очевидно, что мы не можем достичь этого качества сразу, но нам нужно уточнить скорость, с которой мы движемся в этом направлении.
Второе: действительно ли в Армении налоги столь высоки и карательны (речь не идет об их применении), что вести в Армении бизнес невозможно? Очень часто приводятся аргументы в том плане, что неравное применение закона не дает возможность бизнесу пройти путь становления, поскольку привилегированный бизнес бывает более конкурентоспособными. Надеюсь, данный аргумент еще некоторое время не будет в обращении, и мы сможем сфокусировать внимание на разработке политики. Сопоставив эти два ответа, мы также можем понять, куда должен двигаться вектор налоговой реформы и какой у нас должен быть государственный аппарат.
Сделаем несколько сопоставлений. Как судить о доле государства? Рассмотрим, какова степень государственных расходов в ВВП? Рассмотрим данные, приведенные в статистическом сборнике «Взгляд на правительство» (Government at a Glance) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Государственные расходы стран ОЭСР – как процент в ВВП
Источник — ОЭСР
Во-первых, каковы общие расходы. Таблица 2,28 представляет государственные расходы в качестве процента от ВВП с взвешенными и невзвешенными средними, а в таблице 2,29 – те же расходы на душу населения. Очевидно, что в развитых странах перераспределение ВВП со стороны государства находится в районе 40 процентов, на душу населения – в размере 15 тыс. долларов США. Поговорим о закономерности, которую первым заметил профессор Гарвардского университета Дэни Родрик. Страны, с открытой экономикой (как правило, сюда включаются все маленькие страны) имеют еще больший бюджет, это необходимо для более эффективного противостояния внешним шокам. Специалисты в сфере общественного управления отмечают еще один важный факт: особенно в маленьких странах крайне трудно сформировать способности (capacities) и в этом смысле не только акцентировать открытость экономики, но и маленькие масштабы госаппарата. Вообще, в случае покупки необходимых государственных услуг только с рынка, происходит постепенное снижение государственных способностей, что в долгосрочной перспективе ставит под сомнение умение делать эффективные закупки.
Рассмотрим на примере Армении. Согласно среднесрочной программе расходов на 2019-2021 годы, в ближайшие годы целевой показатель составит менее 25% от ВВП, а расходы бюджета на душу населения составят менее 1000 долларов США. Из данных, представленных в таблице, мы можем сделать вывод, что мы ближе к Индии и Индонезии (по уровню развития мы более сопоставимы, ВВП на душу населения очень близок) и находимся довольно далеко от стран бывшего СССР из России, Латвии и Украины.
Доходы и расходы государственного бюджета Республики Армения
Рассмотрим структуру расходов более детально
Таблица 2, 31 в статистическом сборнике «Взгляд на правительства» (Government at a Glance) представляет структуру бюджетных расходов в странах ОЭСР, исходя из функций. Сопоставимые военные расходы (пропорциональные) с Республикой Армения осуществляются только Израилем, который, однако, перераспределяет около 40% от ВВП. Это дает возможность потратить намного больше средств на две наиболее важные отрасли воспроизводства человеческого капитала — образование и здравоохранение. К сожалению, несмотря на постепенный, но последовательный рост доходов в этих двух отраслях (с 14 процентов ВВП в 2004 году до 21 процента ВВП), до сих пор нам, как стране, не удалось обеспечить достаточное финансирование. Причинами являются как важность расходов на обеспечение безопасности, так и приоритеты социальной политики в области социального обеспечения во время глобальных и региональных кризисов, а также тенденция, характерная в целом для Южного Кавказа (наверное, за исключением роста расходов на образование в Грузии за последние 3 года). Несмотря на то, что в процессе разработки очередной программы стратегического развития, на самом деле, был достигнут консенсус, к сожалению, по объективным причинам окончательная разработка и принятие программы были невозможны в 2018 году. Я надеюсь, что в программе, ожидающаяся в текущем году, этот вопрос будет четко обозначен.
Бюджетные расходы стран ОЭСР в зависимости от операционной значимости
Источник — ОЭСР
Давайте затронем еще одно важное положение – расходы на содержание госаппарата. Согласно программе среднесрочных расходов РА на 2019-21гг, они составляют около 6 процентов – почти на 30 процентов меньше расходов самого экономного из стран ОЭСР правительства – норвежского. Даже невооруженным взглядом можно заметить, что о слишком большом госаппарате в Армении речи не идет. Оптимизация, конечно же, вечно необходимый процесс, и необходимо периодически оценивать эффективность различных структур государственного аппарата. Еще Макс Вебер заметил, что бюрократия имеет свойство не умирать, независимо от выполнения поставленной цели. Однако в нынешних условиях взаимосвязанной экономики и общества, когда общественные ожидания от государства не становятся меньше, в Республике Армения трудно ожидать существенных изменений в плане сокращения масштабов государственного аппарата. Даже в случае сокращения министерств, поскольку основные функции (core functions) министерств сохраняются (из-за их общественного спроса), переходя к более крупным министерствам, существенной экономии средств быть не может, поскольку департаменты и отделы, выполняющие эти функции, продолжат свою деятельность. В то же время в условиях отсутствия новых существенных бюджетных доходов (они не упоминаются ни в одном документе), часто озвучиваемая в государственных кругах идея е о том, что за счет средств, оставшихся от сокращений можно значительно увеличить заработную плату и, в результате, быстро и существенно изменить состава госслужащих и их эффективность, мягко говоря, не имеет ничего общего с реальностью.
Структура бюджетных расходов Республики Армения на 2019-21гг.
Среднесрочный план расходов
Мы имеем ситуацию, когда, в условиях общественного спроса и объективного недостатка новых или более качественных услуг, мягко говоря, отсутствует желание платить за них.
Эта ситуация не является ни новой, ни армянской. Еще в 1920-е гг., когда расходы государственного бюджета США составляли около 15 процентов от ВВП, известный американский общественный аналитик Леонард Д. Уайт написал:
Две идеи широко распространены среди американских налогоплательщиков. Они считают, что есть много бесполезных или переплачиваемых государственных чиновников, они также убеждены, что большинство государственных чиновников ленивы и некомпетентны … А городской, федеральный служащий… думает о преданных годах службы, которых не видно из тех «окон», в которые смотрит «общество», и маловероятно, что он пожмет плечами, подумав — «и в чем же польза всего этого?»
Как показывает опыт, спасение от распада государственной системы в результате этого «естественного давления» является поддержание и надлежащее использование гражданских и других услуг политической элитой. Для этого важно не только иметь адекватное вознаграждение (которое полностью конкурентно с частным сектором лишь в одной своеобразной стране — Сингапуре), но также ежедневное, последовательное управление (включая содержательную работу и создание возможностей для карьерного роста) и действенную систему пополнения. Возможно, наиболее важной проблемой в этой области является выявление недостающих возможностей и работы, которую необходимо проделать для их создания, в том числе и через нестандартные решения. В Армении, например, сегодня очень важно наращивание государственного потенциала, формирующего и обслуживающего цифровую повестку. Полагаю, например, что создание и поддержание таких возможностей в министерствах было бы крайне сложно, если не говорить, что просто невозможно. Однако проблема заключается не в конкретной области, а в существовании такой системы и политического руководства, которая позволит периодически оценивать потенциал и предпринимать шаги для его развития.
Приобретение услуг путем закупок может осуществляться только для неосновных функций (non-core functions). Для ключевых и основных функций такое делегирование или закупки могут иметь катастрофические последствия в долгосрочной перспективе.
Если мы попытаемся обобщить, то, наверное, можно утверждать, что более или менее серьезные перспективы развития несовместимы с ограниченным или маленьким государством. Если мы предположим, что текущий уровень перераспределения будет заморожен на десятилетие, и у нас будет бюджет, равнозначный 23-24 процентам ВВП, то воспроизводство человеческого капитала будет низким, качество услуг — тоже. В перспективе необходимы более серьезные расходы. Естественно, они должны расти такими темпами, которые будут сносны для бизнеса.
Каков тот минимальный уровень, к которому мы должны стремиться? Например, в Австралии выступающая с консервативных позиций группа по общественной политике имеет Цель – программу из 30 показателей, направленных на сокращение государственных расходов на 35-30 процентов. Но не более того. При этом, как полагает центр независимых исследований, продвигающий идею, расходы Австралии невысокие по двум основным причинам: низкие пенсионные расходы и с довольно жесткой целевой составляющей большинства социальных расходов (предоставление только проверенным нуждающимся). Вывод, наверное, мы можем сделать только в 21 веке для минимальных бюджетных расходов для такого небольшого государства, как Республика Армения, составляет около 35 процентов от ВВП, это существенно ниже среднего показателя ОЭСР.
Существуют два фактора превышения 30 процентов: небольшая, открытая экономика, которая требует дополнительных затрат для противостояния внешним шокам, а также вынужденные военные расходы. И это лишь в том случае, если вопросы по реформе пенсионной системы подниматься не будут. Отказ от накопительной системы означает, по крайней мере, вопрос о перераспределении 40% от ВВП, что, надеюсь, сделано не будет.
Давайте поговорим о том, являются ли налоги в Армении действительно тяжелым бременем. Опять же, я хотел бы подчеркнуть, что аргумент о неравном применении закона и неконкурентоспособность в результате этого мной не рассматривается. Давайте рассмотрим общий уровень налогов, в Армении он находится в пределах 21% от ВВП.
Налоги и сборы в программе среднесрочных расходов на 2019-21 гг.
Теперь давайте перейдем к международным сравнениям. Согласно вышеуказанным источникам ОЭСР, средний показатель ОЭСР в два раза превышает показатели РА. Опять же, мы сравнимы не с постсоветскими странами, а с Индией и Индонезией. Это сходство связано не только со сходством экономики, но и с навыками и способностями государства. Важно осознавать, что наряду с ростом навыков и способностей налоговые поступления будут расти, и в случае планирования параллельного роста бюджет в 35% от ВВП кажется не столько фантазией, сколько четкой, хотя и долгосрочной целью.
Государственные доходы в процентах от ВВП и государственные доходы на душу населения
Источник – ОЭСР
Думаю, что налоговые реформы должны рассматриваться, в том числе и в этом контексте. Я бы остановился только на одном из положений — системе ставок подоходного налога (естественно, она взаимосвязана со многими другими положениями и закономерностями налогового законодательства, и отдельное рассмотрение не дает всей картины, но с точки зрения обсуждаемой темы это очень показательный пример). Я всегда был против единой ставки подоходного налога, не только веря в идею вертикальной справедливости, постоянно озвучиваемой в учебниках по государственным финансам (более высокие доходы — более высокие налоговые ставки), что выражается инструментом прогрессивного подоходного налога.
Рассматривать единую ставку подоходного налога, как привилегию, предоставляемую богатым и освобождение трудолюбивых людей от цепей равенства, по большому счету, вопрос идеологический, и как я уже отметил выше, ответ на этот вопрос, по сути, является отражением духа в данном отрезке времени диалектического периода.
Я выступаю против единой ставки подоходного налога еще и потому, что имею серьезные сомнения, что кривая Лаффера (утверждение, что сейчас налоги высоки, и тот же доход может взиматься по более низким ставкам) является лишь красивой, но не подтвержденной фактами идеей (взять хотя бы оценку экономиста Мэнкью об идее Лаффера) и что восполнение только получаемыми акцизными налогами в результате этого может быть невозможным (поскольку акцизный налог распростаняется на конкретные виды товаров, их чрезмерное увеличение приводит к крупномасштабной контрабанде или контрафакту — высококачественной подделке и дублированному производству). В результате у меня есть опасение, что помимо идеи справедливости в долгосрочной перспективе нас будет постепенное расшатывание способностей государства вместо их укрепления.
Полагаю, что дебаты о налогообложении и расходах должны включать в себя также видение о размерах государственных расходов. Это цели, хотя и недоступные сейчас, но четкие с точки зрения направления, и они могут быть достигнуты постепенно. Это цели, которые уравновешивают обязанности государства с бременем граждан и бизнеса. Доминирование какого-либо из призраков данного тандема чревато опасностями для общества. Надеюсь, что данная публикация сделает дискурс о масштабе государства интересным для многих, и он станет предметом широких публичных дебатов.
Ваче Габриелян
Автор статьи – экс-заместитель председателя Центрального банка РА, экс-министр финансов РА, экс-министр международной экономической интеграции и реформ РА, бывший вице-премьер-министр. Сейчас Ваче Габриелян является деканом факультета бизнеса и экономики «Симон Манукян» Американского университета Армении.
